Planklagenævnets afgørelse om afslag på dispensation fra lokalplan til anvendelsesændring

Frederiksberg Kommune afviste den 15. maj 2023 en ansøgning om dispensation fra lokalplan nr. 226, Bevarende lokalplan for Svømmehalskvarteret, vedrørende en anvendelsesændring af en lejlighed på [A1] fra erhverv til bolig. Ejeren af lejligheden klagede over denne afgørelse til Planklagenævnet.

Planklagenævnet behandlede i sagen en række spørgsmål for at vurdere kommunens afgørelse:

Sagens centrale spørgsmål

• Om den ønskede anvendelse var en eksisterende lovlig anvendelse.
• Om forholdet var umiddelbart tilladt efter lokalplanen, jf. Planloven § 18, eller krævede dispensation fra lokalplanens § 3.3.
• Om kommunen havde hjemmel til at give dispensation, jf. Planloven § 19.
• Om kommunen havde begrundet afgørelsen og foretaget en konkret vurdering, jf. Forvaltningsloven § 22 og Forvaltningsloven § 24.
• Om kommunen havde overholdt det forvaltningsretlige ligebehandlingsprincip.
• Om kommunen havde overholdt det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip.
• Om reglerne om partshøring var overholdt, jf. Forvaltningsloven § 19.

Planklagenævnet behandlede ikke klagerens øvrige anbringender.

Ejendommens historik og lokalplanforhold

Ejendommen [A1] er omfattet af lokalplan nr. 226, som blev endeligt vedtaget den 2. december 2019. Lokalplanens § 3.3 fastsætter, at stueetagerne kun må anvendes til kontor- og serviceerhverv, caféer, restauranter, mindre værksteder samt mindre butikker med henblik på betjening af lokalområdet. Offentlige og private servicefunktioner af mindre omfang kan også indrettes.

Lejligheden blev anvendt til bolig fra 1944 til 1985. Derefter blev den i 1985 anvendt som arkiv- og møderum for ejerlejlighedsforeningen, hvilket blev tilladt i 1986. I 1992 fik en tidligere ejer tilladelse til at benytte lejligheden til atelier og undervisning, dog med en betingelse om, at tilladelsen kun var gældende, så længe den daværende ejer boede i ejerforeningen og selv drev virksomheden. Denne ejer døde i 1998.

Klageren købte lejligheden i november 2011. I februar 2012 ansøgte klageren om ændring af anvendelsen til beboelse, men fik afslag den 23. marts 2012, da det var i strid med den dagældende lokalplan nr. 153's krav om boligstørrelse (minimum 85 m²). Kommunen vurderede, at anvendelsesændringen var at sidestille med nybebyggelse.

Kommunens afgørelse og klagen

Klageren ansøgte igen i april 2021 om konvertering til bolig, hvilket Frederiksberg Kommune afviste den 4. juni 2021 med den begrundelse, at stueetagen var udpeget til erhverv i lokalplanen, og at kommunen ikke havde hjemmel til at dispensere fra en bestemmelse, der var en del af lokalplanens principper.

Den 12. august 2022 ansøgte klagerens repræsentant igen om ændring af BBR-registreringen til bolig, idet det blev anført, at der var tale om eksisterende lovlig planmæssig anvendelse. Kommunen undersøgte sagen og oplyste den 31. januar 2023, at der ikke var tale om eksisterende lovlig anvendelse som bolig, men inddrog klagerens nye oplysninger om boliganvendelse siden 1998.

Den 15. maj 2023 traf Frederiksberg Kommune den afgørelse, der blev påklaget. Kommunen fastholdt afslaget på dispensation og anførte, at anvendelsen til bolig var i strid med tidligere lokalplaner på grund af boligstørrelsen, og at der ikke var dokumentation for boliganvendelse efter 1985. Kommunen vurderede desuden, at den ikke kunne dispensere fra lokalplanens principper, jf. Planloven § 19, stk. 1.

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen, hvilket betyder, at Frederiksberg Kommunes afgørelse af 15. maj 2023 om afslag på dispensation fra lokalplan nr. 226 fastholdes.

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet har kompetence til at behandle retlige spørgsmål i forbindelse med kommunale afgørelser efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Dette omfatter lovligheden og gyldigheden af afgørelser, herunder fortolkning af lovbestemmelser og overholdelse af forvaltningsretlige grundsætninger.

Vurdering af eksisterende lovlig anvendelse og dispensationskrav

Nævnet vurderede, at det afgørende for, om et forhold er "eksisterende lovligt" efter Planloven § 18, er, om det tidligere er etableret i overensstemmelse med planloven. Det er uden betydning, at der ikke er meddelt byggetilladelse til erhvervsanvendelsen i 1985 og 1992.

Planklagenævnet lagde til grund, at lejligheden ikke har været anvendt som bolig forud for vedtagelsen af lokalplan nr. 226 i 2019, da CPR-registret ikke har vist tilmeldte beboere siden 1985, og klageren selv har oplyst at have anvendt lejemålet som liberalt erhverv med lejlighedsvis overnatning. Registrering i BBR er ikke afgørende for planlovens lovlighed. Derfor er der ikke tale om en eksisterende lovlig anvendelse som bolig.

Anvendelsen af lejligheden til beboelse er i strid med lokalplanens § 3.3, som udlægger stueetagen til erhverv. Forholdet kræver derfor dispensation, jf. Planloven § 19.

Mulighed for dispensation

En kommune kan dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper, jf. Planloven § 19, stk. 1. Principperne omfatter planens formålsbestemmelse og anvendelsesbestemmelser. En dispensation fra en anvendelsesbestemmelse kan kun gives i særlige tilfælde, hvis anvendelsen ligger meget tæt på den umiddelbart tilladte.

Planklagenævnet fandt, at anvendelsen af lejligheden til bolig ikke ligger meget tæt på den tilladte anvendelse til kontor- og serviceerhverv mv. En dispensation ville derfor være i strid med lokalplanens principper. Kommunens afslag på dispensation havde således hjemmel i lokalplanen og planloven.

Konkret vurdering og begrundelse

Kommunen skal begrunde sine afgørelser, jf. Forvaltningsloven § 22 og Forvaltningsloven § 24, stk. 1. Planklagenævnet fandt, at kommunens afgørelse var tilstrækkeligt begrundet, idet den henviste til, at forholdet var i strid med lokalplanens principper og Planloven § 19, samt gengav lokalplanens § 3.3. Begrundelseskravet er mindre, når kommunen ikke har skønsmæssig adgang til at dispensere.

Lighedsgrundsætningen og proportionalitetsprincippet

Planklagenævnet afviste klagepunkterne om overtrædelse af lighedsgrundsætningen og proportionalitetsprincippet. Da kommunen ikke lovligt kan dispensere til den ansøgte anvendelse til beboelse, jf. Planloven § 19, kan tidligere dispensationer ikke føre til et krav om dispensation i strid med loven. Afgørelsen om afslag på dispensation er derfor ikke i strid med proportionalitetsprincippet.

Partshøring

Klageren gjorde gældende, at der var manglende partshøring, jf. Forvaltningsloven § 19, stk. 1. Planklagenævnet fandt dog, at kommunens afgørelse ikke led af en væsentlig retlig mangel. Klageren havde indgivet ansøgningen og været i dialog med kommunen om sagen, herunder spørgsmålet om tidligere boliganvendelse. Klageren havde derved haft indsigt i sagen, og klagerens bemærkninger var indgået i sagsbehandlingen. Klageren havde desuden ikke konkretiseret, hvilke oplysninger der skulle være partshørt over.

Forhold der ikke behandles

Planklagenævnet behandlede ikke klagepunkter vedrørende kommunens tidligere afgørelser, da nævnet kun kan tage stilling til den afgørelse, der er klaget over. Økonomiske udfordringer og værditab på ejendommen vedrører afgørelsens hensigtsmæssighed og er ikke retlige forhold efter planloven, hvorfor nævnet ikke havde kompetence til at behandle disse spørgsmål.

Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. En eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Klagegebyret tilbagebetales ikke, jf. Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Planklagenævnet § 3.