Ikke medhold i klage over Erhvervsstyrelsens miljøvurdering af landsplandirektiv

Miljø- og Fødevareklagenævnet har behandlet en klage fra Danmarks Naturfredningsforening over Erhvervsstyrelsens miljøvurdering af bekendtgørelse nr. 968 af 18. september 2019 om landsplandirektiv 2019 for udviklingsområder i kystnærhedszonen. Afgørelsen er truffet i henhold til Miljøvurderingsloven § 8, stk. 1, jf. Miljøvurderingsloven § 48, stk. 4.

Baggrund for Landsplandirektivet

Landsplandirektivet blev udstedt med hjemmel i Planloven § 5 b, stk. 2, som bemyndiger erhvervsministeren til at fastsætte regler for kommunalbestyrelsers udpegning af udviklingsområder i kystnærhedszonen. Dette fraviger de generelle regler i Planloven § 5 b, stk. 1, nr. 1, der kræver en særlig planlægningsmæssig eller funktionel begrundelse for kystnær lokalisering. Formålet er at muliggøre yderligere udvikling inden for kystnærhedszonen, dog uden at omfatte arealer med særlige natur-, miljø- og landskabsinteresser. Bekendtgørelsen udpeger 91 udviklingsområder i 16 kommuner og fastslår, at udpegningen ikke gælder for arealer omfattet af Naturbeskyttelsesloven § 3. En del af udpegningerne er betinget af, at kommunalbestyrelsen ophæver gældende udpegninger af Grønt Danmarkskort eller landskabelige værdier i kommuneplanen, jf. Planloven § 11 a, stk. 1, nr. 14 og Planloven § 11 a, stk. 2. Kommunerne skal ved planlægning i udviklingsområder inddrage hensyn til natur-, landskabs- og miljøinteresser, jf. Bekendtgørelse om landsplandirektiv 2019 for udviklingsområder i kystnærhedszonen § 6.

Høringsproces og Miljøvurdering

Forslaget til landsplandirektivet og den tilhørende miljørapport var i offentlig høring fra den 21. januar til den 18. marts 2019 på Høringsportalen. Erhvervsstyrelsen annoncerede høringen på sin hjemmeside. Den endelige bekendtgørelse blev udstedt den 18. september 2019 og annonceret på Erhvervsministeriets og Erhvervsstyrelsens hjemmesider. Klagevejledning var tilgængelig på Høringsportalen.

Miljørapporten, udarbejdet på baggrund af en afgrænsningsrapport, vurderede potentielle væsentlige miljøpåvirkninger på nationalt niveau for faktorer som biologisk mangfoldighed, flora og fauna, befolkning og menneskers sundhed, jordarealer, vand, luft, klimatiske faktorer, materielle goder, landskab, kulturarv, katastroferisici og kumulative effekter. Rapporten konkluderede, at landsplandirektivet i sig selv ikke ville medføre væsentlig indvirkning på miljøet, men at de konkrete tiltag først kunne vurderes i forbindelse med den mere detaljerede kommunale planlægning. Overvågning af miljøpåvirkninger skulle ske via kommunernes efterfølgende planlægningsopgaver.

Klagerens Anbringender

Danmarks Naturfredningsforening klagede over flere forhold:

• Utilstrækkelig klagevejledning: Klagevejledningen var ikke tilstrækkeligt annonceret i henhold til Miljøvurderingsloven § 34.
• Utilstrækkelig detaljeringsgrad: Miljørapporten behandlede arealerne samlet for kystnærhedszonen, hvilket ifølge klageren var i strid med Miljøvurderingsloven § 12, stk. 2 og forhindrede en reel vurdering af lokale påvirkninger.
• Udskydelse af vurderinger: Vurderinger af miljøpåvirkninger, herunder kumulative effekter, var udskudt til den kommunale planlægning, hvilket stred mod Miljøvurderingsloven § 1 og Miljøvurderingsloven § 12.
• Utilstrækkeligt datagrundlag: Rapporten anvendte primært kvalitative data, hvor kvantitative data var nødvendige for at vurdere opfyldelse af nationale målsætninger, f.eks. for biodiversitet.
• Strid med Planloven: Bekendtgørelsen var i strid med planloven, da nogle udpegningsområder lå inden for Grønt Danmarkskort, og idet nogle områder var udpeget betinget.

Erhvervsstyrelsens Bemærkninger

Erhvervsstyrelsen fastholdt, at klagevejledningen var givet i overensstemmelse med Miljøvurderingsloven § 13, stk. 2 og Miljøvurderingsloven § 34, stk. 1 på Høringsportalen. Styrelsen anførte, at miljøvurderingen opfyldte kravene i Miljøvurderingsloven § 12, stk. 1 og Miljøvurderingsloven § 12, stk. 2, da den var foretaget på nationalt niveau for en overordnet plan. Konkrete påvirkninger skulle vurderes i den efterfølgende kommunale planlægning. Klagepunktet om landsplandirektivets overensstemmelse med planloven blev anset for at vedrøre bekendtgørelsens indhold og dermed ikke et klagepunkt, der kunne behandles af nævnet.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har ikke givet medhold i klagen over Erhvervsstyrelsens miljøvurdering af landsplandirektivet. Nævnet har behandlet sagen som et retligt spørgsmål i medfør af Miljøvurderingsloven § 48, stk. 4, da planloven ikke giver mulighed for at klage over vedtagelsen af landsplandirektiver. Nævnets prøvelse er begrænset til de væsentligste forhold, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 2.

Tilstrækkelig klagevejledning

Et flertal i nævnet fandt, at offentliggørelsen af landsplandirektivet med tilhørende klagevejledning var tilstrækkelig. Dokumenterne var offentliggjort på Høringsportalen, og der var et link fra Erhvervsstyrelsens hjemmeside. Det ændrede ikke på vurderingen, at klagevejledningen var placeret under overskriften ”Høringsnotat”, da den var umiddelbart synlig og tilgængelig. Et mindretal fandt dog offentliggørelsen mangelfuld, da klagevejledningen ikke var umiddelbart synlig på Erhvervsstyrelsens hjemmeside, og Høringsportalen primært anvendes af borgere med teknisk indsigt.

Krav til miljøvurderingen

Nævnet vurderede, at miljørapporten skal indeholde oplysninger, der med rimelighed kan forlanges, under hensyntagen til planens detaljeringsniveau og placering i beslutningsforløbet, jf. Miljøvurderingsloven § 12, stk. 2. Dette implementerer SMV-direktivets artikel 5, stk. 2, som har til formål at undgå dobbeltvurdering.

Detaljeringsniveau i forhold til den samlede kystnærhedszone

Et flertal i nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Erhvervsstyrelsens vurdering af miljørapportens detaljeringsgrad, hvor påvirkningens væsentlighed vurderes i forhold til kystnærhedszonen som et samlet hele. Flertallet lagde vægt på, at landsplandirektivet er en overordnet plan, og at detaljeringsniveauet skal afpasses herefter. Det blev også bemærket, at påvirkningen af Natura 2000-områder og bilag IV-arter først kan vurderes i fremtidige planlægnings- og tilladelsesprocesser. Et mindretal fandt væsentlighedsvurderingen utilstrækkelig og mente, at de nærmere rammer for den efterfølgende kommunale planlægning burde fremgå af miljøvurderingen.

Udskydelse af vurderinger

Et flertal i nævnet fandt, at det ikke udgjorde en retlig mangel, at miljørapporten henviste til, at en række forhold først kunne vurderes i forbindelse med den kommunale planlægning. Dette skyldes, at landsplandirektivet er en overordnet plan, og kommunerne fortsat skal inddrage hensyn til natur-, landskabs- og miljøinteresser i deres planlægning, jf. Bekendtgørelse om landsplandirektiv 2019 for udviklingsområder i kystnærhedszonen § 6. For så vidt angår kumulative påvirkninger, blev det anerkendt, at disse kan opstå, men at den konkrete vurdering først kan ske i den mere detaljerede kommunale planlægning. Et mindretal fandt, at de kumulative påvirkninger ikke var tilstrækkeligt behandlet, og at de nærmere rammer for den efterfølgende kommunale planlægning burde fremgå af miljøvurderingen.

Niveauet for datagrundlaget

Et flertal i nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Erhvervsstyrelsens vurdering, hvorefter de foreliggende kvalitative data var tilstrækkelige. Nævnet henviste til, at Miljøvurderingsloven Bilag 4, litra h ikke stiller krav til anvendelse af bestemte metoder, og at kvalitativ vurdering ofte er hensigtsmæssig på planniveau. Et mindretal fandt datagrundlaget utilstrækkeligt, især i forhold til målsætningerne for biodiversitet, hvor kvantitative data i højere grad burde have været anvendt.

Miljø- og Fødevareklagenævnet giver samlet set ikke medhold i klagen over Erhvervsstyrelsens miljøvurdering af bekendtgørelse nr. 968 af 18. september 2019 om landsplandirektiv 2019 for udviklingsområder i kystnærhedszonen. Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales ikke.