Planklagenævnets afgørelse om afslag på dispensation til udstillingshuse i Allerød Kommune

Allerød Kommune traf den 24. september 2018 afgørelse om afslag på lovliggørende dispensation fra lokalplan nr. 1-140, Grønningen, til bibeholdelse af udstillingshuse på fem ejendomme. Samtidig meddelte kommunen et påbud om, at anvendelsen af ejendommene skulle ændres til boligformål. Ejeren af ejendommene klagede den 17. oktober 2018 over disse afgørelser til Planklagenævnet, idet klageren navnlig gjorde gældende, at kommunen ikke havde hjemmel til at give afslag på dispensation og påbud, og at afgørelserne var i strid med ligheds- og proportionalitetsprincippet. Klageren anmodede desuden om opsættende virkning, hvilket Planklagenævnet dog afviste ved delafgørelse af 4. februar 2019.

Ejendommen og lokalplanen

De omhandlede ejendomme er beliggende på [adresse1], [adresse2], [adresse3], [adresse4] og [adresse5] og er omfattet af lokalplan nr. 1-140, Grønningen, specifikt delområde B.4. Lokalplanens formål er at udlægge området til helårsboligformål i form af tæt-lav og åben-lav boligbebyggelse. Lokalplanens § 3.4 fastsætter, at delområde B.4 kun må anvendes til helårsboligformål i form af åben-lav boligbebyggelse. Lokalplanens § 3.5 tillader desuden erhverv, der almindeligvis udføres i beboelsesområder, under forudsætning af, at der bibeholdes en bolig på ejendommen, ejendommens karakter af beboelsesejendom ikke forandres, virksomheden ikke medfører ulempe for omkringboende (støj, lugt, trafik), og at den ikke medfører behov for ekstra parkeringspladser.

Forløbet før kommunens afgørelser

Klageren ansøgte den 30. august 2018 om lovliggørende dispensation til midlertidigt at anvende ejendommene som udstillingshuse indtil den 31. december 2020. Kommunen varslede den 6. september 2018 et påbud og partshøring, hvortil klageren indsendte bemærkninger den 17. september 2018.

Kommunens afgørelser

Afslag på dispensation

Allerød Kommune gav den 24. september 2018 afslag på dispensation til bibeholdelse af udstillingshusene. Kommunen vurderede, at udstillingshuse ikke ligger tæt op ad boliger og derfor strider mod lokalplanens anvendelsesbestemmelser i § 3.4, som er en del af lokalplanens principper. Kommunen anførte desuden, at lokalplanens § 3.5 ikke fandt anvendelse, da der ikke bibeholdes en bolig på ejendommene, og at anvendelsen medførte et øget behov for parkering.

Påbud

Samme dato meddelte kommunen påbud om, at anvendelsen skulle ændres til boligformål, med henvisning til Planloven § 51, stk. 3. Påbuddet henviste til afslaget på dispensation og fastsatte en frist for lovliggørelse til den 10. oktober 2018. Kommunen henviste desuden til, at ejerne i henhold til Planloven § 63, stk. 1 har ansvaret for at lovliggøre ulovlige forhold.

Klagerens og kommunens bemærkninger

Anvendelse af udstillingshuse

Klageren gjorde gældende, at udstillingshusene er umiddelbart tilladt efter lokalplanen, og at påbuddet og afslaget var uhjemlede og ugyldige. Klageren henviste til praksis fra det daværende Natur- og Miljøklagenævn, der tillod erhverv i boligområder, og anførte, at en dispensation kun er nødvendig, hvis erhvervsudøvelsen overskrider grænserne for det umiddelbart lovlige. Klageren fremhævede, at ejendommene var opført som boligejendomme med henblik på salg inden for 2-3 år, og at skiltningen var i overensstemmelse med lokalplanen. Klageren anførte desuden, at der ikke ville opstå øget trafik eller ulemper, da besøgende blev henvist til parkering uden for udstykningen. Kommunen fastholdt, at de nævnte afgørelser ikke var sammenlignelige, da de omhandlede virksomhed drevet af ejendommens beboer, hvilket ikke var tilfældet her. Kommunen mente også, at henvisning til ekstern parkering bekræftede et øget parkeringsbehov i strid med lokalplanens § 3.5.

Mulighed for dispensation

Klageren anførte, at selv hvis anvendelsen var i strid med lokalplanen, var der tale om en ubetydelig overtrædelse, og at et afslag ville medføre et betydeligt værdispild. Kommunen fastholdt, at anvendelsen til erhverv stred mod lokalplanens principper (§ 3.4), og at dispensation fra principper kun kan gives i meget begrænset omfang til formål, der ligger tæt op ad det planlagte, hvilket udstillingshuse ikke gjorde.

Lighedsgrundsætningen

Klageren henviste til, at andre ejendomme i området tidligere havde fungeret som udstillingshuse uden kommunal håndhævelse, og at kommunen således havde kendskab til lignende forhold uden at gribe ind. Kommunen afviste dette og anførte, at den ikke havde behandlet sager om udstillingshuse på de nævnte adresser og dermed ikke tidligere havde accepteret denne form for erhverv i boligområder.

Berettigede forventninger

Klageren mente at have haft en berettiget forventning om, at ejendommene kunne benyttes som udstillingshuse, dels på grund af tidligere udstillingsejendomme, dels fordi kommunen i januar 2017 deltog i et borgermøde, hvor klageren udleverede salgsmateriale, der oplyste om udstillingshusene. Kommunen afviste, at oplysningerne på borgermødet var rettet mod kommunen, og at kommunen ikke kunne forventes at tage stilling til salgsmateriale udleveret til potentielle kunder.

Proportionalitetsprincippet

Klageren gjorde gældende, at et påbud om salg ville medføre et betydeligt milliontab, som ikke stod i rimeligt forhold til kommunens formål, og at det ikke var muligt at opføre tilsvarende udstillingshuse andetsteds på kort tid. Kommunen vurderede, at der ikke var et væsentligt værdispild, da husene var opført som boliger og skulle sælges som boliger.

Planklagenævnet ophæver Allerød Kommunes afgørelser om afslag på dispensation og påbud om ændret anvendelse af udstillingshuse og hjemviser sagen til fornyet behandling i kommunen.

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet kan prøve retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven, herunder om kommunen har haft hjemmel til at give afslag på dispensation og påbud, samt om almindelige forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen og proportionalitetsprincippet er overholdt, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Nævnet kan dog ikke tage stilling til skønsmæssige afgørelser, herunder om et afslag på dispensation er rimeligt eller hensigtsmæssigt.

Vurdering af anvendelse og dispensationskrav

Generelt om lokalplanbestemmelser

Lokalplanbestemmelser er bindende, jf. Planloven § 18. Dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, kræver dispensation.

Krav om helårsbeboelse (§ 3.4)

Planklagenævnet fandt, at anvendelsen af ejendommene som udstillingshuse ikke er i overensstemmelse med lokalplanens § 3.4, der fastsætter, at delområde B.4 kun må anvendes til helårsboligformål. Da ejendommene alene anvendes som led i klagerens erhverv og ikke er beboet, kræver forholdet dispensation.

Mulighed for erhverv (§ 3.5)

Lokalplanens § 3.5 tillader erhverv i beboelsesområder under forudsætning af, at der bibeholdes en bolig på ejendommen. Da klageren ikke bor i ejendommene, fandt Planklagenævnet, at anvendelsen ikke er omfattet af denne bestemmelse og derfor kræver dispensation, jf. Planloven § 19.

Mulighed for at give dispensation

En kommune kan dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper, eller hvis den tidsbegrænses, jf. Planloven § 19, stk. 1. Videregående afvigelser kræver en ny lokalplan, jf. Planloven § 19, stk. 2. Anvendelsesbestemmelser er en del af lokalplanens principper, og dispensation herfra kan kun gives i ganske særlige tilfælde, hvor anvendelsen ligger meget tæt på det tilladte. Planklagenævnet vurderede, at udstillingshusene ikke ligger meget tæt på det tilladte, da de medfører et andet besøgs- og trafikmønster og påvirker det lokale miljø anderledes end beboede huse. Som udgangspunkt kunne kommunen derfor ikke dispensere fra lokalplanens §§ 3.4 og 3.5, da de er en del af planens principper, jf. Planloven § 19.

Kommunens fejlagtige retsopfattelse

Planklagenævnet bemærkede dog, at klageren havde ansøgt om en midlertidig dispensation. Med moderniseringen af planloven i 2017 fik kommunerne mulighed for midlertidigt at dispensere fra lokalplanbestemmelser, selvom dispensationen er i strid med planens principper, såfremt den tidsbegrænses til maksimalt 3 år. Da klageren ansøgte om en tidsbegrænset dispensation på ca. 2 år, havde kommunen mulighed for at dispensere med hjemmel i Planloven § 19. Kommunens afgørelse hvilede derfor på en forkert retsopfattelse, idet den ikke havde været opmærksom på muligheden for at give midlertidig dispensation. Dette udgjorde en væsentlig retlig mangel, der gjorde afgørelsen ugyldig. På grund af denne grundlæggende fejl fandt Planklagenævnet ikke anledning til at tage stilling til de øvrige klagepunkter om lighedsgrundsætningen, berettigede forventninger og proportionalitetsprincippet.

Påbud om fysisk lovliggørelse

Planklagenævnet fandt ikke grundlag for at opretholde påbuddet, da afgørelsen om afslag på dispensation var blevet ophævet og hjemvist til fornyet behandling.

Planklagenævnets afgørelse

Planklagenævnet ophæver Allerød Kommunes afgørelse af 24. september 2018 om afslag på dispensation og påbud om ændret anvendelse af udstillingshuse og hjemviser sagen til fornyet behandling i kommunen. Hvis kommunen ikke giver dispensation, skal der varsles et nyt påbud om fysisk lovliggørelse. Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. En eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4.

Bemærkninger til en eventuelt ny behandling af sagen

Planklagenævnet gjorde opmærksom på, at kommunens eventuelle nye behandling af sagen skal ske i overensstemmelse med følgende:

• Kommunen skal tage stilling til, om den ønsker at give midlertidig dispensation fra lokalplanen og i den forbindelse inddrage lighedsgrundsætningen, idet der dog skal være tale om forhold, som i det væsentlige er ens.
• Afgørelsen skal begrundes med angivelse af de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. Forvaltningsloven § 24, stk. 1.
• Forinden kommunen kan give nyt påbud om lovliggørelse, skal der ske varsling og partshøring over påbuddet.

Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales.