Klage over afgørelse om forvaltningsplan for bæver - ikke krav om miljøvurdering

Miljø- og Fødevareklagenævnet behandlede en klage over Miljøministeriets afgørelse af 17. december 2020, som fastslog, at en ny forvaltningsplan for bæver ikke var omfattet af kravet om miljøvurdering. Klagen blev indbragt af en lodsejer og lokal forening (klager 1) samt Danmarks Sportsfiskerforbund (klager 2).

Baggrund for forvaltningsplanen

Bæveren blev oprindeligt udsat i Danmark i 1999 med en forvaltningsplan fra 1998. Naturklagenævnet fastsatte i 2005 vilkår for udsætningen, herunder krav om løbende overvågning og afhjælpning af skader samt udarbejdelse af en ny forvaltningsplan inden 10 år. I 2016 blev bæveren anerkendt som en naturlig del af den danske natur i det vestlige Jylland. Den nye forvaltningsplan, som er genstand for klagen, erstatter den tidligere plan og har til formål at beskrive den fremadrettede forvaltning af bævere i Danmark, med fokus på at opnå og fastholde gunstig bevaringsstatus, samtidig med at den håndterer konfliktsituationer.

Klagepunkter

Klagerne anførte primært, at forvaltningsplanen burde have været miljøvurderet, da den forventes at have en væsentlig negativ indvirkning på miljøet. De fremhævede flere specifikke punkter:

• Processuelle mangler: Afgørelsen var ikke korrekt annonceret, og den endelige forvaltningsplan var væsentligt ændret i forhold til høringsudkastet, især vedrørende kommunernes økonomiske ansvar for afværgeforanstaltninger. Klager 1 mente, at planen ikke var udarbejdet i henhold til Naturklagenævnets vilkår fra 2005.
• Habitatvurdering og andre arter: Der var ikke foretaget en habitatvurdering af planens betydning for Natura 2000-områder og deres udpegningsgrundlag, herunder laks og lampretter, som påvirkes negativt af bæverdæmninger. Klagerne påpegede manglende prioritering mellem bæveren og andre beskyttede arter under Habitatdirektivet [Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter].
• Afværgetiltag: De foreslåede afværgetiltag blev anset for utilstrækkelige og potentielt skadelige for andre arter (f.eks. odder). Det blev også anført, at rørgennemføring i dæmninger ikke opfyldte krav til faunapassage, og at processen for godkendelse af afværgetiltag var for langsom.
• Vandrammedirektivet: Forvaltningsplanen blev anset for at være i strid med Vandrammedirektivet [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger] og vandløbsregulativerne, da den tillod bæverdæmninger at tilsidesætte miljømål for vandløb og påvirkede arealanvendelsen væsentligt. Klagerne mente, at Miljøministeriet undervurderede bæverens negative indvirkning på vandløbsmiljøet, herunder iltindhold og sedimentation.

Miljøministeriets bemærkninger

Miljøministeriet fastholdt sin afgørelse og anførte, at klagepunkter vedrørende forvaltningsplanens indhold og proces burde afvises, da nævnet kun kunne prøve retlige spørgsmål vedrørende screeningsafgørelsen. Ministeriet argumenterede for, at forvaltningsplanen ikke ville have en væsentlig indvirkning på miljøet, da den ikke introducerede bæveren, men snarere forvaltede en allerede hjemmehørende art. Ministeriet erkendte en teknisk fejl ved offentliggørelsen, men mente, at den var uvæsentlig, da klagerne alligevel havde adgang til informationen. Ministeriet fastholdt også, at ændringerne i den endelige plan var præciseringer af gældende forhold og ikke krævede fornyet høring. Endvidere anførte ministeriet, at habitatdirektivet forudsætter konkrete vurderinger i hver enkelt sag, og at planen derfor ikke kunne udformes som en generel plan for, hvor bæveren måtte være.

Miljø- og Fødevareklagenævnet gav ikke medhold i klagen over Miljøministeriets afgørelse om, at forvaltningsplanen for bæver ikke var omfattet af kravet om miljøvurdering.

Nævnet begrænsede sin prøvelse til retlige spørgsmål i henhold til Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 2, og behandlede følgende hovedpunkter:

Processuelle forhold

Nævnet fandt, at Miljøministeriets offentliggørelse af afgørelsen var behæftet med en retlig mangel, da den var placeret under "Artsleksikon" i stedet for "Annoncer/Annoncering" på Miljøstyrelsens hjemmeside, og et link til afgørelsen var inaktivt i en periode. Et flertal i nævnet vurderede dog, at manglerne var konkret uvæsentlige og ikke medførte afgørelsens ugyldighed, da informationen trods alt var offentligt tilgængelig, og fejlen blev rettet. Et mindretal fandt dog manglerne væsentlige. Vedrørende ændringerne i den endelige forvaltningsplan fandt nævnet ikke grundlag for at antage, at planen var ændret i en sådan grad, at den krævede en ny miljøscreening. Tilføjelsen om kommunernes udgifter blev anset for en præcisering af allerede gældende regler i blandt andet Naturbeskyttelsesloven og Vandløbsloven.

Obligatorisk miljøvurdering efter habitatreglerne

Nævnet vurderede, at forvaltningsplanen ikke krævede en obligatorisk miljøvurdering efter Miljøvurderingsloven § 8, stk. 1, nr. 2, som knytter sig til Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Nævnet lagde vægt på, at forvaltningsplanen alene fastlægger retningslinjer for afværgeforanstaltninger på et overordnet niveau og ikke er begrænset til specifikke geografiske områder. En vurdering af væsentlig påvirkning af Natura 2000-områder kan foretages på et senere trin i forbindelse med konkrete tilladelser eller dispensationer efter Naturbeskyttelsesloven § 3 eller Vandløbsloven.

Manglende vurdering af påvirkninger fra bæver

Nævnet fandt, at Miljøministeriet var berettiget til at afgrænse screeningsafgørelsen til kun at omfatte den miljømæssige påvirkning fra de beskrevne afværgeforanstaltninger (indgreb over for dæmninger mv.), og ikke bæverens oprindelige påvirkning af omgivelserne. Dette skyldes, at forvaltningsplanen ikke i sig selv danner grundlag for projekter, der medfører en øget miljømæssig påvirkning fra bæveren, og den forudsætter ikke supplerende udsætninger. Nævnet bemærkede, at Miljøvurderingsloven § 10 ikke kræver inddragelse af alternativer eller en vurdering af planens hensigtsmæssighed.

Vurderingen vedrørende selve afværgeforanstaltningerne

Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøministeriets vurdering af, at forvaltningsplanen ikke ville have en væsentlig indvirkning på miljøet som følge af selve afværgeforanstaltningerne. Ministeriet havde inddraget den miljømæssige påvirkning fra opsætning af eltråd og delvis fjernelse af dæmninger. Nævnet understregede, at en miljøscreening er en oversigtsmæssig vurdering, der ikke kræver en fuldstændig opregning af alle planens enkelte elementer. Spørgsmål om, hvorvidt rørgennemføring opfylder krav til faunapassage i henhold til Bekendtgørelse om kriterier for vurdering af kommunale projekter vedrørende vandløbsrestaurering, vedrører planens indhold og kunne ikke prøves i forbindelse med en screeningsafgørelse efter Miljøvurderingsloven § 10.