Miljøvurderingsloven § 2

Lovforslagets § 2 har til formål at fastlægge lovforslagets anvendelsesområde for såvel planer og programmer som projekter.

Efter lovforslagets § 2, stk. 1, nr. 1, litra a og b, der omhandler planer og programmer, vil der for det første være tale om sådanne planer og programmer, som enten fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter eller kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde væsentligt, jf. det foreslåede stk. 1, litra a. Det vil således være uden betydning, hvilken sektor planen eller programmet regulerer. Det afgørende i denne sammenhæng er, hvorvidt planen eller programmet fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser eller kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde.

Det er hensigten med den foreslåede bestemmelse, at den indholdsmæssigt svarer til miljøvurderingsdirektivets artikel 2, litra a, og at bestemmelsen skal fortolkes i overensstemmelse med EU-domstolens praksis, jf. nedenfor.

Med hensyn til begrebet »fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser« skal der tillægges betydning, om planen eller programmet fastlægger rammerne for den fremtidige konkrete arealanvendelse således, at ansøgninger om anlægstilladelser vil kunne tillades eller afvises med henvisning til planen eller programmet uden, at planen eller programmet dog nødvendigvis er tilstrækkeligt hjemmelsgrundlag for en tilladelse eller afvisning. Begrebet er således centralt ved vurderingen af, om en plan eller et program er omfattet af loven. Se endvidere bemærkninger til lovforslagets § 8, stk. 1.

Endvidere skal planen eller programmet være tilvejebragt af en myndighed, hvilket i denne sammenhæng vil sige en offentlig myndighed, som kan være enten stat, region eller kommuner. For andre juridiske personer henvises der til bemærkningerne til det foreslåede stk. 3. Den udarbejdede plan eller det udarbejdede program skal vedtages af en myndighed eller udarbejdes af en myndighed med henblik på Folketingets vedtagelse af planer og programmer via en lovgivningsprocedure. Endvidere skal planen eller programmet udarbejdes i henhold til love, administrative retsforskrifter eller administrative beslutninger, jf. det foreslåede stk. 1,litra b. Planen eller programmet skal således være udarbejdet i henhold formelle procedurer.

Efter EU-domstolens praksis omfatter dette også planer og programmer, hvis vedtagelse ikke er obligatorisk. I sagen C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles m. fl. har EU-domstolen udtalt, jf. præmis 31, at

»(. . .) planer og programmer, hvis vedtagelse er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem samt proceduren for deres udarbejdelse, skal betragtes som »krævet« i henhold til og for anvendelse af direktiv 2001/42 og således underlagt miljøvurdering på de betingelser, det fastsætter.«

Det bemærkes i den sammenhæng, at det er lagt til grund, at lovforslagets begreber »administrative retsforskrifter og administrative beslutninger« skal fortolkes på samme måde, som direktivets begreb »administrative bestemmelser« i miljøvurderingsdirektivets artikel 2, litra a. Det medfører, at planer og programmer, der udarbejdes i henhold til lov, bekendtgørelse, cirkulære, vejledning og lignende er omfattet af loven, såfremt planen eller programmet fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser eller kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde.

Planer og programmer, der udarbejdes af en myndighed på grundlag af administrative beslutninger kan også være omfattet.

I lovforslaget fastsættes ingen formkrav i forhold til, hvad der kan udgøre en plan eller program. Det forudsættes dog, at der er tale om et egentligt formelt dokument, som udstikker et påtænkt fremtidigt handlingsforløb eller tilsvarende. Det vil ikke være afgørende, om planen eller programmet formelt benævnes en plan, et program, en strategi, en retningslinje eller andet, da det er det konkrete indhold af dokumentet, der er afgørende for, om det er omfattet af lovforslaget.

Det er ikke afgørende for anvendelsen af miljøvurderingsdirektivets forpligtelser, om det omhandlede dokument er betegnet som en »plan« eller et »dokument«, da direktivets anvendelsesområde skal fastlægges i lyset af de øvrige betingelser, herunder betingelserne i artikel 2, litra a, og artikel 3, stk. 2 og 4. I sagen C-473/14, præmis 50, udtaler Domstolen således, at »[h]enset til formålet med direktiv 2001/42, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, skal bestemmelser, der afgrænser direktivets anvendelsesområde, og særligt bestemmelser, der fastsætter definitioner på de retsakter, der er omfattet heraf, imidlertid fortolkes bredt (dom Inter-Environnement Bruxelles m.fl., C-567/10, præmis 37). Enhver undtagelse eller begrænsning af de nævnte bestemmelser skal derfor fortolkes strengt.«

Indtil videre er der kun få afgørelser fra EU-domstolen, som tager stilling til konkrete typer af dokumenter m.v., som anses for omfattet af begrebsparret ’planer og programmer’. Følgende er udtrykkeligt anset for omfattet:

En bebyggelsesplan (sag C-463/11).

Detaljerede, lokale planer for opførelse af anlæg til intensiv svineavl (sag C-295/10).

Ophævelse af en plan for arealanvendelse (sag 567/10).

En bekendtgørelse, som udgjorde et handlingsprogram efter nitratdirektivets artikel 5 (sagerne C-105/09 og C-110/09hvor domstolen, jf. præmis 41, udtalte at »alene den omstændighed, at en (. .) foranstaltning vedtages ved lov, ikke [udelukker] foranstaltningen fra dette direktivs anvendelsesområde«).

Efter den gældende lov om miljøvurdering § 3, stk. 1, nr. 1 og 3, er det afgørende i denne sammenhæng, hvorvidt planen eller programmet fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser eller kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde. Det bemærkes dog, at den hidtidige beskrivelse af planer og programmer ‘dokumenter, der fastlægger rammer for fremtidige anlæg eller arealanvendelse’ er udgået af lovforslaget ved en sproglig justering således, at det nu fremgår, at lovforslagets anvendelsesområde er, planer og programmer, som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser eller kan påvirke et udpeget internationalt naturbeskyttelsesområde. Dette er en konsekvens af, at lovteksten formuleres mere direktivnært i forhold til miljøvurderingsdirektivets artikel 2 litra a (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF) end den hidtil gældende bestemmelse i miljøvurderingslovens § 2, stk. 3, nr. 1, og det skal ses i sammenhæng med lovforslagets § 8.

Derudover henvises der til de almindelige bemærkninger om gældende lov om miljøvurdering.

For så vidt angår lovens anvendelsesområde for projekter, er det i lovforslaget stk. 1, nr. 2, afgrænset til at gælde for de projekttyper, der er optaget på lovforslagets bilag 1 og bilag 2. I overensstemmelse med VVM-direktivets artikel 1, stk. 1, foreslås det, at loven omfatter offentlige og private projekter, der er af en sådan beskaffenhed, at de kan have en væsentlig indvirkning på miljøet. Efter VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, skal medlemsstaterne vedtage de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4. Artikel 4 omhandler projekter på bilag 1 (obligatorisk VVM-pligt), jf. stk. 1, og bilag 2, jf. stk. 2 (screening). For det nærmere omfang og indhold af projekttyperne optaget på lovforslagets bilag 1 og 2 henvises der til de almindelige bemærkninger samt de specielle bemærkninger til bilagene.

Bestemmelsen viderefører lov om planlægning § 11 g, stk. 1, og den i medfør heraf udstedte VVM-bekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 1832 af 16. december 2015 § 2), der imidlertid var afgrænset til landbaserede anlæg i kraft af dens hjemmel i lov om planlægning. Derudover videreføres den hidtil gennemførte implementering i de respektive sektorlove. Der henvises til de almindelige bemærkninger for en nærmere gennemgang heraf.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 1, nr. 3, er en delvis videreførelse af bekendtgørelse nr. 973 af 29. august 2014 om henlæggelse af opgaver og beføjelser til Naturstyrelsen § 30, der omhandler de opgaver, som Naturstyrelsen varetager efter den gældende lov om miljøvurdering i det omfang, at en plan eller et program indebærer grænseoverskridende høringer. Baggrunden for, at det er miljø- og fødevareministeren, der har den oprindelige kompetence til at varetage kontakten til andre stater, er, at Miljø- og Fødevareministeriet er ’focal point’ for henvendelser om grænseoverskridende indvirkninger på miljøet efter miljøvurderingsdirektivet.

Det samme har været gældende for landbaserede projekter efter VVM-direktivet, hvilket fremgår af VVM-bekendtgørelsens § 9. For anlæg på søterritoriet har de respektive VVM-myndigheder varetaget høringer mv. ved grænseoverskridende indvirkninger. Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 3.8. og 3.9. for en nærmere beskrivelse af de gældende ordninger på søterritoriet.

Med den foreslåede bestemmelse sikres det, at lovforslagets bestemmelser om høringer mv. også finder anvendelse for planer, programmer og projekter, der har grænseoverskridende indvirkninger, selvom planen, programmet eller projektet ikke udarbejdes/etableres i Danmark. Der henvises til bemærkningerne til lovforslagets § 38 og de derunder beskrevne procedurer.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 2 indarbejder særskilt bestemmelsen i miljøvurderingsdirektivets artikel 2, litra a), 1. punkt, der fastlægger, at også ændringer af planer og programmer er omfattet. En plan eller et program kan ændres i to betydninger: for det første kan der være tale om ændringer af hele planen eller programmet, idet planen eller programmet forældes, ophører eller bortfalder og derfor skal erstattes af en ny plan eller et program. I sådanne tilfælde vurderes den ’nye’ plan eller det ’nye’ program, der erstatter/ændrer i den forældede plan eller det forældede program.

En ændring kan også forekomme under udarbejdelsen af en plan eller et program. En sådan kan være omfattet af kravet om en miljøvurdering, hvis ændringen i sig selv indebærer væsentlige indvirkninger på miljøet, som endnu ikke er vurderet. Som eksempler på sådanne ændringer kan nævnes ændringer som følge af en høring mv. eller hvis miljøtilstanden har ændret sig i forhold til det forudsatte.

Det skal bemærkes, at hvis der under behandlingen af en plan eller et program for et projekt som f.eks. et vejanlæg undergivet VVM-reglerne, foretages ændringer i projektet, skal ændringen i miljøvurderingen ske i henhold til VVM-reglerne og ikke i miljøvurderingen af planen eller programmet.

Den foreslåede bestemmelse viderefører den gældende bestemmelse i lov om miljøvurdering § 2, stk. 1, for så vidt angår ændringer.

Med bestemmelsen i stk. 3 foreslås det, at fysiske personer og et privat eller offentligejet selskab m.v. (juridisk person) også omfattes af loven, hvis disse udarbejder planer og programmer omfattet af § 2, stk. 1, nr. 1, litra a. Hermed vil sådanne fysiske og juridiske personer i forbindelse med udarbejdelsen af de her omfattede planer eller programmer, anses for forpligtet til at følge reglerne efter dette lovforslag under miljøvurderingen. Der er ikke hermed i øvrigt taget stilling til sådanne fysiske og juridiske personers offentligretlige/privatretlige status.

Som eksempel på juridiske personer kan nævnes privatiserede forsyningsselskaber, der ved en retsforskrift er pålagt at udføre en række opgaver eller pligter, som under ikke-privatiserede ordninger udføres af offentlige myndigheder. Der henvises til EU-Domstolens sag C-188/89 Foster m.fl. mod Britisk Gas. Planer og programmer, som sådanne organer udarbejder udelukkende til egne formål, er dog ikke omfattet af loven.

Andre planer og programmer, som fysiske eller juridiske personer udarbejder til egne formål og ikke som led i deres myndighedsrolle eller med henblik på vedtagelse ved myndigheder, er ikke omfattet af den foreslåede bestemmelse.

Den foreslåede bestemmelse viderefører den del af den gældende miljøvurderingslovs § 2, stk. 2, som angår den brede fortolkning af myndighedsbegrebet, som forudsættes i EU-Kommissionens 2003-vejledning om Gennemførelse af direktiv 2001/42 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet, s. 8. Den foreslåede bestemmelse viderefører derimod ikke bestemmelsen om en bemyndigelse for ministeren til at fastsætte, at planer og programmer udarbejdet af andre juridiske personer end myndigheder omfattes af lovforslagets anvendelsesområde. Baggrunden for ikke at videreføre bestemmelsen som en bemyndigelse til ministeren er den brede fortolkning af myndighedsbegrebet, hvorved juridiske personer omfattet heraf og deres udarbejdelse af planer og programmer vil blive omfattet af lovforslagets anvendelsesområde uanset ministerens bestemmelse.