Klage over afslag på dispensation til opførelse af biomassefyret kedelcentral i Tønder

Klagen og parternes bemærkninger

Tønder Kommune klagede over Energistyrelsens afgørelse og anførte, at projektforslaget var samfundsøkonomisk godt, og at besparelsen for borgerne var væsentlig. Kommunen mente, at en sammenligning udelukkende med markedsprisen på CO2-kvoter var forkert, og at den specielle situation i Tønder burde vægtes højt. Tønder Fjernvarmeselskab A.m.b.a. støttede kommunens påstand og fremhævede manglende forsyningspligt fra Brdr. Hartmann A/S som en afgørende forringelse af forsyningssikkerheden. Brdr. Hartmann A/S støttede Energistyrelsens vurdering af prisbestemmelserne i Varmeforsyningsloven § 21, stk. 4, og anførte, at en dispensation ville indebære hel eller delvis lukning af deres kraftvarmeværk.

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens afgørelse af 18. september 2007 om afslag på dispensation til opførelse af en biomassefyret kedelcentral i Tønder.

Retsgrundlaget

Energiklagenævnet fastslog, at Energistyrelsen retteligt burde have truffet afgørelse i henhold til Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg, som trådte i kraft den 1. januar 2006 og ophævede de tidligere generelle forudsætningsskrivelser. Nævnet fandt dog, at dette ikke havde betydning for sagens materielle afgørelse, da indholdet af bekendtgørelsens regler og de generelle forudsætningsskrivelser i al væsentlighed var det samme. Nævnet præciserede, at eksemplerne på dispensationstilfælde i Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg § 28 (udviklings- og demonstrationsprojekter) alene er eksemplificerende og ikke udtømmende.

Projektforslagets karakter

Projektforslaget forudsatte, at Brdr. Hartmann A/S' overskudsvarme fik 1. prioritet (ca. 64% af varmeproduktionsbehovet), det nye biomassefyrede kedelanlæg 2. prioritet (ca. 30%), og resten fra eksisterende naturgas- og oliekedler. Nævnet lagde til grund, at det biomassefyrede anlæg ikke var en spids- eller reservelastcentral, og at Brdr. Hartmann A/S' kraftvarmeværk var et naturgasbaseret decentralt kraftvarmeværk. Da projektet omhandlede et varme-producerende anlæg i et område forsynet af et eksisterende naturgasbaseret kraftvarmeanlæg, og kapacitetsudvidelsen ikke skyldtes et øget varmebehov, kunne Tønder Kommune ikke godkende projektet uden dispensation fra Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg § 15.

Vurdering af dispensationsansøgningen

Energiklagenævnet vurderede dispensationsansøgningen ud fra de overordnede retningslinjer, som Energistyrelsen anvender, herunder forholdet til Varmeforsyningslovens § 1 (formålsbestemmelsen), samfundsøkonomi, miljøvenlig energi og samproduktion af el og varme. Nævnet tilføjede, at forsyningssikkerhed også kan indgå i vurderingen, selvom det ikke er direkte nævnt i lovens formålsbestemmelse.

• Forsyningssikkerhed: Nævnet fandt, at hensynet til forsyningssikkerheden ikke kunne tillægges afgørende vægt i den konkrete sag. Dette skyldtes, at Brdr. Hartmann A/S' kraftvarmeværk er et kollektivt varmeforsyningsanlæg i henhold til Varmeforsyningslovens § 2, stk. 1, nr. 2, og nedlæggelse heraf kræver kommunal godkendelse. Desuden har Tønder Kommune som led i sin varmeplanlægningspligt (Varmeforsyningsloven § 3 og Varmeforsyningsloven § 4, stk. 1) mulighed for at udarbejde et naturgasbaseret projektforslag, der kan sikre forsyningssikkerheden.
• Forbrugerøkonomiske besparelser: Selvom forbrugerøkonomiske besparelser kan inddrages i den samfundsøkonomiske vurdering, fandt nævnet, at dette hensyn ikke var tungtvejende i dette tilfælde, da varmeforbrugerne i Tønder allerede havde fjernvarmepriser, der ikke oversteg landsgennemsnittet.
• Varmeforsyningslovens prisbestemmelser: Nævnet var uenig med Energistyrelsen i, at projektforslagets prioriteringsordning var i strid med varmeforsyningslovens prisbestemmelser. Nævnet anførte, at prioriteringsordningen alene ville have betydning for den pris, Brdr. Hartmann A/S kunne kræve for overskudsvarmen, og ikke direkte for muligheden for at anvende overskudsvarmen. Dette var derfor ikke et relevant kriterium i dispensationsvurderingen.
• Samfundsøkonomisk vurdering (CO2-kvotepris): Nævnet tilsluttede sig brugen af den forventede gennemsnitlige CO2-kvotepris som sammenligningsgrundlag. Selvom prisen var justeret til 175 kr. pr. ton CO2, fandt nævnet, at projektets CO2-reduktionsomkostning på 199 kr. pr. ton CO2 ikke kunne anses for at være et samfundsøkonomisk fordelagtigt tiltag.

Konklusion

Efter en konkret vurdering fandt Energiklagenævnet, at der ikke forelå særlige omstændigheder i henhold til Bekendtgørelse om godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg § 28, der kunne begrunde en dispensation. Projektforslaget blev ikke anset for at være samfundsøkonomisk fordelagtigt og tilgodeså ikke i særlig grad de øvrige forhold i varmeforsyningslovens formålsbestemmelse (miljøvenlig energi eller samproduktion af el og varme). De af Tønder Kommune anførte hensyn til forsyningssikkerhed og forbrugerøkonomi blev ikke anset for tilstrækkeligt tungtvejende i den konkrete sag.

Energiklagenævnet stadfæstede herefter Energistyrelsens afgørelse af 18. september 2007. Afgørelsen er truffet efter Varmeforsyningsloven § 26, stk. 1 og kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Søgsmål ved domstolene skal anlægges inden 6 måneder efter meddelelse af afgørelsen, jf. Varmeforsyningsloven § 26, stk. 4.

Energistyrelsens afslag

Energistyrelsen afslog ansøgningen om dispensation med henvisning til den generelle forudsætningsskrivelse af 13. september 1990, som er hjemlet i Varmeforsyningsloven § 3 og Varmeforsyningsloven § 9. Skrivelsen fastsætter, at anlæg i naturgasforsynede områder skal forsynes med naturgas. Selvom et tillæg fra 1997 åbnede mulighed for biomassekraftvarme i naturgasområder, gjaldt dette kun for kraftvarmeanlæg, ikke for rene varmeanlæg, som den ansøgte kedelcentral var. Energistyrelsen fandt ikke, at der forelå en særlig situation, der berettigede dispensation i henhold til punkt 5 i forudsætningsskrivelsen.

Tønder Kommunes og Fjernvarmeselskabets argumenter

Tønder Kommune og Tønder Fjernvarmeselskab anførte, at forudsætningsskrivelserne var forældede og ikke tog højde for den aktuelle situation, herunder voldgiftskendelsen, der umuliggjorde fortsat leverance fra Brdr. Hartmann A/S til en rimelig pris. De fremhævede, at der var en betydelig overkapacitet inden for elproduktion i Danmark, usikkerhed om økonomien i decentrale kraftvarmeanlæg, og at en løsning med CO2-neutral flis ville være mere miljøvenlig og økonomisk for forbrugerne (anslået besparelse på ca. 2.727 kr. pr. bolig pr. år). Det blev også påpeget, at den oprindelige løsning med Brdr. Hartmann A/S også havde krævet dispensation, da den ikke fuldt ud levede op til kravene om kraftvarmeproduktion.

Energistyrelsens bemærkninger til klagen

Energistyrelsen fastholdt, at den generelle forudsætningsskrivelse fortsat var gældende og skulle indgå i grundlaget for afgørelsen. Styrelsen understregede, at den ikke ville vurdere voldgiftsafgørelsen, da det var en privatretlig tvist uden for dens kompetenceområde. Energistyrelsen mente, at den specifikke forudsætningsskrivelse for Tønder ikke længere havde betydning, da den faktiske omstilling til industriel kraftvarme allerede var sket.

Forudsætningsskrivelsens retlige status

Energiklagenævnet rejste spørgsmål ved forudsætningsskrivelsens retlige status, da den ikke var kundgjort i Lovtidende i henhold til Lovtidendeloven § 2, stk. 1 og 2. Nævnet bemærkede, at regler, der har betydning for privates retsstilling, bør kundgøres. Selvom Varmeforsyningsloven § 3, stk. 2 giver ministeren hjemmel til at fastsætte forudsætninger for kommunal planlægning, og Varmeforsyningsloven § 7, stk. 2 giver ministeren mulighed for at fastsætte nærmere regler om brændselsvalg via bekendtgørelse, var dette ikke sket. Nævnet havde i tidligere afgørelser (j.nr. 21-90 og 21-199) udtrykt principielle betænkeligheder ved administrative forskrifter, der påvirker privates retsstilling uden behørig kundgørelse.