Planklagenævnets afgørelse om landzonetilladelse til midlertidigt åbent fængsel i Allerød

Allerød Kommune afslog den 23. januar 2024 en ansøgning fra Kriminalforsorgen om landzonetilladelse til midlertidig ændret anvendelse af bygninger på ejendommen [A1], 3460 Birkerød. Ansøgningen vedrørte en ændring fra indkvartering af frihedsberøvede og varetægtsfængslede udlændinge til et åbent fængsel for indsatte samt en udvidelse af en eksisterende parkeringsplads. Kriminalforsorgen påklagede afgørelsen til Planklagenævnet. Sagen omhandlede, hvorvidt forholdet var undtaget fra kravet om landzonetilladelse, og om der kunne gives landzonetilladelse i henhold til Planlovens § 35, stk. 1.

Ejendommens karakter og planmæssige forhold

Ejendommen, der er ca. 15,5 ha stor og ligger i landzone, ejes af Udlændingestyrelsen og huser Center [A3] og Kriminalforsorgens [A5]. Den er omgivet af Forsvarets arealer og grænser op til den offentlige vej, [A2]. De bygninger, ansøgningen vedrører (bygning 61, 62 og 63), blev opført i 2020-2021 med henblik på indkvartering af frihedsberøvede og varetægtsfængslede udlændinge efter Udlændingelovens § 42 j. Disse bygninger er ikke registreret i BBR, men fremgår af luftfotos.

Området er i kommuneplan 2021 for Allerød Kommune udpeget som bevaringsværdigt landskab, støjbelastet areal og værdifuldt kulturmiljø. Det er omfattet af kommuneplanramme nr. BL.O.03, der udlægger området til offentlige formål. En del af ejendommen er omfattet af lokalplan nr. 120, som også udlægger arealet til offentlige formål, men det ansøgte ligger uden for denne lokalplan. Ejendommen ligger desuden i et område udpeget som ydre grøn kile i Fingerplan 2019, hvor kommuneplanen skal sikre, at områderne forbeholdes almen, ikke-bymæssig friluftsanvendelse.

Tidligere afgørelser og ansøgningens baggrund

Kriminalforsorgen har historisk set anvendt [A5] til indkvartering af frihedsberøvede udlændinge. I 2013 ansøgte Kriminalforsorgen om landzonetilladelse til at anvende [A5] til andre varetægtsarrestanter. Allerød Kommune afslog ansøgningen med henvisning til ændret anvendelse, manglende planmæssigt grundlag, trafikale forhold og landskabelige hensyn. Natur- og Miljøklagenævnet ændrede dog i 2014 kommunens afgørelse til en tilladelse, idet nævnet lagde vægt på, at der ikke var afgørende landskabelige eller planmæssige forhold imod, at ejendommen var udlagt til offentlige formål, og at der var tale om en fortsættelse af hidtidig praksis uden bygningsmæssige ændringer.

Den aktuelle ansøgning fra 2023 skyldtes et midlertidigt behov for ledig kapacitet som følge af skimmelsvamp i [A6] Fængsel. Kriminalforsorgen ønskede at anvende bygning 61, 62 og 63 til et åbent fængsel for op til 56 indsatte med kortere fængselsstraffe, der var vurderet egnet til åbent fængsel. Der skulle kun ske en mindre ombygning af køkkenerne, og bygningerne er indhegnet og adskilt fra den øvrige del af [A5] og Center [A3]. Ansøgningen omfattede også en udvidelse af parkeringspladsen fra 19 til 24 pladser.

Kommunens afslag og klagen

Allerød Kommune afslog ansøgningen med den begrundelse, at det ansøgte ikke var omfattet af Natur- og Miljøklagenævnets tidligere afgørelse, da der var tale om en anden anvendelse og andre bygninger. Kommunen mente, at fængsel måtte betragtes som en byfunktion, der ikke var forenelig med landzonebestemmelserne, og at den ændrede anvendelse skulle sidestilles med ny bebyggelse. Kommunen lagde desuden vægt på de landskabelige værdier, områdets udpegning som ydre grøn kile, og at området er et støjkonsekvensområde, hvor støjfølsom anvendelse ikke bør tillades. Endelig vurderede kommunen, at anvendelse til fængsel ikke var foreneligt med nærheden til asylcenteret med sårbare personer.

Kriminalforsorgen anførte i sin klage, at der gennem årtier har været praksis for at anvende [A5] til både frihedsberøvede asylansøgere og varetægtsfængslede, og at der ikke er forskel på støjfølsom anvendelse mellem varetægtsfængslede og fængselsafsonere. Klageren påpegede, at bygningerne var lovligt opført under Udlændingelovens § 42 j, og at den midlertidige ændrede anvendelse ikke ville have væsentlig konsekvens for nærmiljøet, da der ikke var tale om nyopførelse eller ændrede bygningsmæssige forhold, og at det var en vigtig samfundsmæssig opgave.

Planklagenævnet ændrer Allerød Kommunes afgørelse af 23. januar 2024 til en midlertidig tilladelse på tre år.

Planklagenævnets kompetence og forhold til Udlændingeloven

Planklagenævnet er kompetent til at behandle kommunens afgørelse efter Planlovens § 35, stk. 1 (landzone), jf. Planlovens § 58, stk. 1, nr. 1. Nævnet kan også tage stilling til retlige spørgsmål, herunder om et forhold kræver landzonetilladelse, jf. Planlovens § 58, stk. 1, nr. 3.

Nævnet fastslog, at den konkrete ansøgning ikke er omfattet af undtagelsen i Udlændingelovens § 42 j, stk. 1, da der ikke er tale om indkvartering af frihedsberøvede eller varetægtsfængslede udlændinge. Derfor skal ansøgningen behandles efter planlovens bestemmelser. Ingen af undtagelserne fra kravet om landzonetilladelse, jf. Planlovens § 5 u og Planlovens §§ 36-38, finder anvendelse, hvorfor det ansøgte kræver landzonetilladelse.

Vurdering af landzonetilladelse

Et enstemmigt Planklagenævn fandt, at der kan gives landzonetilladelse til den ansøgte midlertidige anvendelsesændring af [A5]s bygning 61, 62 og 63 til åbent fængsel for op til 56 indsatte og til udvidelsen af parkeringspladsen fra 19 til 24 pladser, jf. Planlovens § 35, stk. 1.

Nævnet lagde vægt på følgende:

• Den ændrede anvendelse adskiller sig ikke væsentligt fra den eksisterende anvendelse og strider ikke imod landzonebestemmelsernes hensyn om at undgå spredt og uplanlagt bebyggelse.
• Ejendommen er i kommuneplanen udlagt til offentlige formål.
• Indretningen sker i allerede eksisterende lovlige bygninger, der er opført hovedsageligt til brug for frihedsberøvede og varetægtsfængslede udlændinge og tidligere har været brugt til almindelige varetægtsfængslede. Nævnet vurderer, at der ikke er en væsentlig forskel på, hvorvidt bygningerne anvendes til indkvartering af varetægtsfængslede eller indsatte i forhold til planlovens bestemmelser.
• [A5] er indhegnet og afskåret fra adgangsveje.
• En eventuel øget trafik kan ikke i sig selv begrunde et afslag.
• Der er tale om en særlig konkret situation begrundet i den midlertidige nedlukning af [A6] Fængsel, hvilket er et behov og formål af samfundsmæssig betydning.
• Der vil ikke ske ændring eller udvidelse af den eksisterende bebyggelse, og bygningerne kan allerede lovligt anvendes til indkvartering og overnatning, hvorfor der ikke sker en ændret anvendelse i forhold til støjfølsomhed.
• Udvidelsen af parkeringspladsen er mindre og vil ikke have væsentlig påvirkning på landskab, natur eller naboer, og parkeringspladser er naturlige for en institution af denne karakter.

Nævnet bemærkede, at kommunens ønske om mindre bebyggelse på ejendommen på sigt ikke kan medføre et afslag på landzonetilladelse.

Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. Lov om Planklagenævnet § 3 a.