Planklagenævnets afgørelse om afslag på landzonetilladelse til etablering af minivådområde i Aalborg Kommune

Sagen omhandler Aalborg Kommunes afslag på landzonetilladelse til etablering af et minivådområde på en landbrugsejendom i Hals, matr.nr. [M1]. Ejendommen ligger i landzone, kystnærhedszonen og ud til Limfjorden. Området er desuden udpeget som særligt værdifuldt landskab, kystområde A og økologisk forbindelse i kommuneplanen, med fokus på at friholde arealer for skæmmende formål og sikre samt udvide naturtypen strandeng.

Kystdirektoratet havde den 13. august 2018 givet dispensation fra strandbeskyttelseslinjen til projektet i medfør af Naturbeskyttelsesloven § 65 b, stk. 1, jf. § 15. Begrundelsen var, at projektet ville nedbringe kvælstof- og fosforindholdet i vandet, der ledes ud i Limfjorden, og at anlægget ikke ville påvirke kystlandskabet markant.

Ansøgningen fra ejendommens ejer, revideret den 11. april 2019, omhandlede et minivådområde på ca. 2,16 ha. Formålet var at mindske kvælstofudledningen fra landbrugsjord til Limfjorden, i tråd med Landbrugsstyrelsens tilskudsordning. Minivådområdet skulle udformes med rektangulære bassiner (0,3-1 m dybe) omgivet af et dige (maks. 0,5 m højt), en lermembran og en pumpe til at løfte drænvand. Ansøgeren mente, at projektet ikke var i konflikt med kommuneplanens udpegninger, da det åbne landskab ville forblive åbent, og naturværdien ville stige.

Kommunens afslag den 12. december 2019 var begrundet i, at projektet lå i kystnærhedszonen og ikke var foreneligt med kommuneplanens retningslinjer for naturmæssige og landskabelige interesser. Kommunen vurderede, at minivådområdet med sine store, åbne vandflader og etablering af et dige ville udgøre et fremmedelement på den flade kyststrækning og opdele samt begrænse de landskabelige værdier. Desuden frygtede kommunen, at anlægget ville udgøre en begrænsning for den naturlige dynamik og udvikling langs kysten, herunder en omdannelse til strandeng, som er målet for den økologiske forbindelse. Kommunen anførte også, at Kystdirektoratets dispensation afveg fra hidtidig praksis.

Klageren indbragte sagen for Planklagenævnet med flere anbringender:

Klagerens anbringender

• Landskabelige forhold: Minivådområdet ville ikke påvirke det landskabelige udtryk væsentligt, da det ville vokse ind i området ligesom andre kunstige søer. Diget på 0,5 m var ikke stridende mod landskabelige hensyn, især da overskudsjorden ville fordeles, og der fandtes lignende diger og søer i området. Den naturforbedrende effekt burde opveje en mindre landskabelig påvirkning.
• Forhold til natur og miljø: Kommunen havde ikke inddraget den positive naturforbedrende effekt (kvælstof- og fosforreduktion) i sin afvejning, hvilket er et væsentligt hensyn efter Planloven § 1. Området var i landbrugsdrift og fremstod ikke som strandeng, og kommunen havde ikke undersøgt tilpasningsmuligheder for beplantning.
• Inddragelse af Kystdirektoratets afgørelse: Kommunen havde overskredet sin kompetence ved at udtale sig om Kystdirektoratets dispensation og inddraget et usagligt kriterium, hvilket burde medføre afgørelsens ugyldighed og hjemvisning.
• Mangelfuld begrundelse: Kommunens begrundelse var utilstrækkelig, da den ikke detaljeret beskrev, hvordan strandeng og tilknyttede arter ville blive påvirket, eller hvordan hensynet skulle afvejes.

Kommunens bemærkninger til klagen

• Landskabelige forhold: Kommunen fandt, at miljøgevinsten ikke opvejede de negative konsekvenser for kystlandskabet og potentialet for genopretning af naturen i den økologiske forbindelse. Minivådområdets tekniske udformning og krav til renseeffekt gjorde, at det ikke kunne sammenlignes med naturlige søer eller andre kunstigt anlagte søer, der vokser ind i omgivelserne. Eksisterende søer i området var mindre og anlagt under andre forudsætninger.
• Forhold til natur og miljø: Kommunen mente ikke, at minivådområdet havde en naturforbedrende karakter i forhold til en naturlig genopretning af strandengen. Den tekniske karakter af anlægget (lermembran, rørledning, pumpe) understregede, at det ikke var foreneligt med kommuneplanens landskabs- og naturinteresser.
• Inddragelse af Kystdirektoratets afgørelse: Kommunen afviste at have brudt specialitetsprincippet og anførte, at planlægningsmæssige hensyn, herunder det eksisterende plangrundlag, er saglige ved landzoneadministration.
• Mangelfuld begrundelse: Kommunen fastholdt, at afgørelsen levede op til forvaltningslovens krav om begrundelse, da den havde lagt afgørende vægt på udpegningen af særligt værdifulde landskaber og foretaget en konkret vurdering i forhold til kommuneplanens intentioner.

Planklagenævnet stadfæstede Aalborg Kommunes afslag på landzonetilladelse til etablering af minivådområdet.

Planklagenævnet har kompetence til at behandle klager over kommunale afgørelser efter Planloven § 35, stk. 1, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 1.

Generelt om landzonetilladelser og søer

Etablering af en kunstig sø kræver landzonetilladelse i henhold til Planloven § 35, stk. 1. Hovedformålet med landzonereglerne er at forhindre byspredning og sikre, at bymæssig udvikling sker planlagt, under hensyntagen til landskabelige, rekreative og arealressourcemæssige interesser samt erhvervslivets muligheder. Loven skal desuden værne om landets natur og miljø, understøtte biodiversitet og forebygge forurening, jf. Planloven § 1, stk. 1 og Planloven § 1, stk. 2. Der skal udvises betydelig tilbageholdenhed med tilladelser til søer i store sammenhængende vådområder, ådale eller langs åer, hvor de kan udgøre et fremmedelement.

Landzonetilladelse i kystnærhedszonen

Kystnærhedszonen skal friholdes for bebyggelse og anlæg, der ikke er kystnærhedsafhængige. Landzonetilladelse kan kun gives, hvis det ansøgte er af helt underordnet betydning i forhold til de nationale planlægningsinteresser i kystområderne, jf. Planloven § 5 a, stk. 1 og Planloven § 35, stk. 3. Landskabelige, naturmæssige og rekreative interesser skal tillægges særlig betydning.

Planklagenævnets vurdering af sagen

Planklagenævnet fandt, at der ikke kunne gives landzonetilladelse, da de landskabelige hensyn, herunder hensynet til kystlandskabet, talte afgørende imod. Nævnet lagde vægt på følgende:

• Det ansøgte minivådområde på 2,16 ha ønskes etableret nær Limfjorden i et kystlandskab, der i kommuneplanen er udpeget med særlige landskabelige og naturmæssige interesser.
• Et kunstigt anlagt vådområde af denne størrelse og udformning vil være et fremmedelement i det sammenhængende kystlandskab og adskiller sig visuelt fra både andre kunstige og naturlige søer i området.
• Tilstedeværelsen af andre mindre søer i området opvejer ikke hensynet til at friholde det kystnære område for et projekt af det ansøgte omfang.
• Der er risiko for, at anlægget vil hindre en naturlig (eller menneskabt) omdannelse af området til strandeng, hvilket er i tråd med udpegningen til økologisk forbindelse og hensigten om at forbedre størrelsen og sammenhængen i strandengsområder.
• Kystdirektoratets dispensation efter naturbeskyttelsesloven er ikke bindende for kommunens eller Planklagenævnets vurdering efter planlovens landzoneregler.
• Selvom formålet med minivådområdet er at reducere udledningen af kvælstof og fosfor til Limfjorden, hvilket i sig selv er positivt, fandt nævnet ikke, at dette kunne begrunde en tilladelse, der ville tilsidesætte de konkrete væsentlige landskabelige hensyn i sagen.

Planklagenævnets vurdering af sagsbehandlingen

Nævnet vurderede, at kommunen havde foretaget en tilstrækkelig, saglig og konkret vurdering, der var udtrykt i afgørelsen. Kommunens afgørelse led ikke af en begrundelsesmangel i henhold til Forvaltningsloven § 22 og Forvaltningsloven § 24, stk. 1, da den angav de hovedhensyn, der var bestemmende for skønsudøvelsen. Kommunens omtale af Kystdirektoratets afgørelser udgjorde heller ikke en væsentlig retlig mangel, da disse afgørelser under alle omstændigheder ikke var bindende for kommunen i landzonesagen.

Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4.