Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om oprensning af jordforurening ved Esbjerg Havn ophæves og hjemvises grundet manglende klarhed i påbud

Esbjerg Kommune afviste klagers argumenter. De anførte, at den lange sagsbehandlingstid skyldtes uenigheder om tolkning af analyseresultater, og at klager løbende var blevet orienteret om, at et påbud var under overvejelse. Kommunen fastholdt, at påbuddet var proportionalt, idet der var spildt 38.000 kg olie, og at omkostningerne var rimelige i forhold til effekten af oprensningen, som ville fjerne den væsentligste del af forureningen.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter Jordforureningsloven § 41, jf. Jordforureningsloven § 77, stk. 1, nr. 1.

Nævnets prøvelse

Nævnet begrænsede sin prøvelse i henhold til Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 2 til to hovedforhold:

• Retsfortabende passivitet
• Afgørelsens klarhed og bestemthed

Retsfortabende passivitet

Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt ikke grundlag for at statuere, at Esbjerg Kommune havde udvist retsfortabende passivitet. Nævnet lagde vægt på den betydelige og løbende korrespondance mellem kommunen og klager fra 2008 til 2016. Der forelå ingen oplysninger, der støttede en berettiget forventning hos klager om, at kommunen ville undlade at meddele påbud. Klager var gentagne gange, senest i juli 2016, orienteret om, at kommunen vurderede muligheden for at meddele påbud. Endelig blev det fremhævet, at der var tale om to omfattende jordforureninger med ca. 45.000 liter marinediesel.

Afgørelsens klarhed og bestemthed

Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt, at Esbjerg Kommunes påbud om oprensning ikke opfyldte de almindelige forvaltningsretlige krav til klarhed og bestemthed, hvilket udgjorde en væsentlig mangel ved afgørelsen. Nævnet begrundede dette med følgende punkter:

• Uklart oprensningsområde: Påbuddet henviste til oprensning af både spildområderne og spredningen ind i området med diffus blandingsforurening (jf. bilag 5.1 fra [V7]'s rapport fra juni 2014). Dog var den økonomiske proportionalitetsvurdering baseret på et beløb (21 mio. kr.), som ifølge sagens oplysninger var opgjort for et mindre område (jf. figur 3.1 og 3.2 fra [V7]'s udvidede projektforslag fra juli 2011). Dette skabte uklarhed om det faktiske oprensningsområde og de tilhørende omkostninger.
• Uklare oprensningskriterier: Påbuddet manglede en klar angivelse af, hvilket kriterium der var bestemmende for, hvornår tilstanden var tilfredsstillende, og hvornår oprensningen kunne indstilles.
• Uklart moniteringsprogram: Det var ikke angivet, hvor længe en efterfølgende monitering skulle forløbe, ligesom der ikke var taget stilling til, hvad der skulle ske, hvis moniteringen efterfølgende viste, at tilstanden ikke var tilfredsstillende.

Afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Esbjerg Kommunes påbud af 10. juli 2019 om oprensning af jord- og grundvandsforurening og hjemviser sagen til fornyet behandling i førsteinstansen. Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales i henhold til Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Miljø- og Fødevareklagenævnet mv. § 2. Nævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 17. Eventuel retssag skal anlægges inden 12 måneder, jf. Jordforureningsloven § 87, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 8.

NIRAS vurderede i 2008, at forureningen udgjorde en begrænset risiko for grundvandsressourcen, men anbefalede monitering og yderligere undersøgelse af benzinforureningen. Flere afværgemetoder blev vurderet, herunder stimuleret naturlig nedbrydning, in situ termisk behandling (ISTD), kemisk oxidation og monitering. ISTD blev anset for mest egnet med en forventet oprensning på 90-100% til en skønnet pris af ca. 3,5 mio. kr. Delvis opboring blev vurderet som uegnet.

Syddjurs Kommune meddelte den 23. september 2008 et påbud efter Jordforureningsloven § 41 om oprensning ved termisk behandling. Påbuddet blev påklaget af kommunens egen afdeling, men Natur- og Miljøklagenævnet afviste klagen i 2012, da afdelingen ikke var klageberettiget.

Supplerende moniteringer og reviderede afværgestrategier

Efterfølgende grundvandsmoniteringer i 2012 og 2016 viste varierende, men generelt stigende, koncentrationer af totalkulbrinter i boringerne B18 og B23. I 2016 blev der målt 1.200 μg/l i B23, hvilket var betydeligt højere end tidligere målinger. Vandprøver fra vandforsyningsboringer til [F] viste i perioder indhold af totalkulbrinter og BTEX, men uden overskridelse af Miljøstyrelsens vandkvalitetskriterier for de enkelte komponenter.

NIRAS reviderede i september 2017 afværgekataloget og fastholdt ISTD som den mest egnede metode, forventet at fjerne over 98% af forureningen til en skønnet pris af 6 mio. kr. DMR A/S blev herefter anmodet om at vurdere alternative, billigere strategier, herunder opgravning. DMR foreslog i februar 2018 tre scenarier (A, B, C) med gravedybder på hhv. 10, 12 og 15 m, med forventede oprensningsgrader på 70%, 80% og over 90% og omkostninger mellem 3,2 og 6,35 mio. kr. DMR vurderede, at disse scenarier ville medføre en betragtelig reduktion af forureningsmassen og ikke udgøre en risiko for mennesker eller miljø. DMR påpegede dog, at en supplerende forureningsundersøgelse med analyse af jordprøver ville være nødvendig, da forureningens mængde og fordeling sandsynligvis havde ændret sig siden 2007-2008.

Det påklagede påbud og klagens indhold

Syddjurs Kommune meddelte den 13. juni 2018 et revideret påbud, der fastholdt genoprettelsesprincippet, men accepterede opgravning som beskrevet af DMR. Kommunen vurderede, at denne metode ville sikre en mindst lige så effektiv rensning som termisk behandling. Kommunen afviste dog en tidsbegrænset monitering og påbød en tidsubegrænset årlig grundvandsmonitering. Klager (Syddjurs Kommune, Team Ejendomme) påklagede afgørelsen den 9. juli 2018 og anførte, at kommunen ikke havde varetaget saglige hensyn, at vurderingen af oprensningsmetoden savnede sagligt grundlag, at påbuddet manglede klarhed (da det ikke specificerede hvilket scenarie A-C der skulle følges), og at grundlaget for revurderingen var utilstrækkeligt, da det ikke byggede på nye, aktuelle forureningsdata. Klager mente desuden, at monitering vil have ekspropriativ karakter, og at kommunen burde afholde udgifter til prøvepumpninger. Endelig anførte klager, at kommunen burde have undersøgt en samlet oprensningsløsning for både olie- og benzinforureningen.