Energiklagenævnets afgørelse om miljøvurdering af udbud i Nordsøen stadfæstes

Inselund Hallig Konferenz e.V. (klager) indgav den 11. september 2013 en klage over Energistyrelsens miljøvurdering af en plan for udbud af områder i den danske del af Nordsøen. Planen omfatter efterforskning og produktion af olie og gas samt injektion af CO2 i eksisterende oliefelter med henblik på øget olieindvinding (EOR).

Energistyrelsens plan og miljøvurdering

Energistyrelsen udarbejdede i juli 2012 en miljørapport, der beskriver planen for efterforskning, indvinding af olie og gas samt injektion af CO2 til EOR. Området dækker eksisterende danske olie- og gasfelter, og selvom planen forventes at øge aktivitetsniveauet, introduceres der ikke nye aktivitetsformer, bortset fra CO2-injektion til EOR, som ikke tidligere er anvendt i Danmark. Miljørapporten indeholder en detaljeret beskrivelse af de eksisterende miljøforhold, herunder Natura 2000-områder, marine økosystemer og socio-økonomiske aspekter. Den vurderer også sandsynlige væsentlige miljøpåvirkninger, såsom støj fra platforme og seismiske undersøgelser på marine pattedyr, og beskriver afværgeforanstaltninger. Rapporten henviser til miljøkrav i Undergrundsloven og Havmiljøloven og nævner behovet for VVM-behandling af forundersøgelsestilladelser samt overvågningsprogrammer. 0-alternativet, hvor planen ikke gennemføres, forventes at opretholde den nuværende miljøstatus, men kan potentielt have en positiv miljøpåvirkning, hvis eksisterende aktiviteter aftager.

Høring og sammenfattende redegørelse

Miljørapporten var i offentlig høring fra juli til september 2012, hvilket resulterede i mange høringssvar fra både nationale og internationale parter. Energistyrelsen udarbejdede en sammenfattende redegørelse i august 2013, der opsummerede høringssvarene og de tiltag, der var truffet som følge heraf. Dette inkluderede tiltag vedrørende støj og pattedyr, overvågning af seismicitet, kumulative effekter og CO2-projekter. Energistyrelsen understregede, at risikovurdering af konkrete CO2-projekter ville ske i forbindelse med en VVM-vurdering af det specifikke projekt, da det ikke var muligt på planlægningsniveauet.

Klagers synspunkter

Klager gjorde indsigelse mod miljøvurderingen og anførte, at risiciene ved EOR med CO2 ikke var tilstrækkeligt undersøgt. Klager mente, at lagring og anvendelse af CO2 indebar hidtil ukendte risici med uoverskuelige konsekvenser for miljøet, herunder det følsomme økosystem i Wattenmeer, som er udpeget som UNESCO verdensnaturarv og biosfæreområde. Klager afviste en udforskning baseret på indsamling af erfaringer ved første anvendelse af teknologien.

Energistyrelsens udtalelse

Energistyrelsen fastholdt sine tidligere bemærkninger fra den sammenfattende redegørelse. De henviste til hvidbogens afsnit om lækage, som beskrev, at forskning (f.eks. Gary Shaffers artikel i Nature Geoscience og IPCC's rapport fra 2005) indikerer, at en stor del af lagret CO2 vil forblive i undergrunden i lange perioder. Det blev fremhævet, at CO2-injektion til EOR sker i tætte kalkstenslag, der har tilbageholdt olie og gas i millioner af år, og at risikoen for lækage fra disse formationer er lille. Energistyrelsen anerkendte, at uheld kan forekomme, men understregede, at industrien og myndighederne har et beredskab. De gentog, at en detaljeret risikovurdering af korrosion og blow-outs ville finde sted ved godkendelse af konkrete projekter, da dette ikke var muligt på planlægningsniveauet.

Retsgrundlag

Sagen blev behandlet under Undergrundsloven § 1, stk. 2, nr. 1 og 2 og Undergrundsloven § 28a, som omhandler efterforskning, indvinding og anvendelse af undergrunden. Miljøvurderingen er udarbejdet i medfør af Miljøvurderingsloven § 3, stk. 1, nr. 1, jf. Miljøvurderingsloven § 16, stk. 1, som implementerer Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet. Loven stiller krav til miljørapportens indhold, jf. Miljøvurderingsloven § 7, stk. 1 og 2, og til den sammenfattende redegørelse, jf. Miljøvurderingsloven § 9, stk. 2. Overvågning af miljøpåvirkninger er reguleret i Miljøvurderingsloven § 11. Det blev også bemærket, at en miljøvurdering efter miljøvurderingsloven ikke træder i stedet for VVM-vurderingen efter Undergrundsloven § 28a, jf. Miljøvurderingsloven § 11a. Desuden er Rådets direktiv 93/43 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planer (Habitatdirektivet) artikel 6, stk. 3, og Espoo-konventionen relevante for vurderingen af grænseoverskridende miljøpåvirkninger.

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens miljøvurdering.

Nævnets kompetence og vurderingsgrundlag

Energiklagenævnet fastslog sin kompetence i henhold til Miljøvurderingsloven § 16, stk. 1, idet planen for udbuddet anses for udarbejdet i henhold til Undergrundsloven. Klager blev anset for klageberettiget på grund af den væsentlige nordtyske interesse, som sammenslutningen af kommuner og en by fra de nordfrisiske øer, Hallig og Helgoland, repræsenterer. Nævnet afgrænsede sin prøvelse til at vurdere, om Energistyrelsens miljøvurdering opfyldte kravene i Miljøvurderingsloven, og om Klima-, Energi- og Bygningsministeren havde et tilstrækkeligt grundlag for at vedtage planen for udbuddet.

Planens karakter og miljøvurderingens detaljeringsgrad

Planen for udbuddet, som fremgår af miljørapporten og den sammenfattende redegørelse, blev anset for at være en meget overordnet plan uden specifikke regler i Undergrundsloven for dens indhold. Den fastlægger ikke omfanget af fremtidig efterforskning, produktion eller CO2 EOR, ej heller en tidsplan. Miljøvurderingsloven fastlægger procedurer og indholdskrav til beslutningsgrundlaget, men ikke grænser for politiske eller økonomiske beslutninger. Miljøvurderingen af planen fungerer som en overbygning til VVM-bestemmelserne i Undergrundsloven og foregår på et tidligere niveau i beslutningsprocessen, hvor en fyldestgørende projektbeskrivelse ikke foreligger. Kravene til miljørapportens detaljeringsniveau skal afpasses efter planens karakter og det aktuelle vidensniveau, jf. Miljøvurderingsloven § 7, stk. 2.

Vurdering af risici ved CO2 EOR

Klager anførte, at miljøvurderingen var utilstrækkelig, da risiciene ved EOR med CO2 ikke var tilstrækkeligt undersøgt, og at teknologien indebar ukendte risici med uoverskuelige miljøkonsekvenser. Energiklagenævnet bemærkede, at selvom miljørapporten fra juli 2012 ikke indeholdt en vurdering af lækager og blow-outs ved CO2 EOR, var spørgsmålet behandlet i den sammenfattende redegørelse fra august 2013 og den tilhørende hvidbog. Nævnet fandt, at Energistyrelsens vurdering af de generelle miljømæssige risici forbundet med injektion af CO2 i eksisterende oliefelter var tilstrækkelig. Nævnet var enig i, at der er tale om en kendt teknik, og at der ikke er betydelige ukendte miljømæssige risici forbundet hermed. Efter en generel vurdering blev risikoen for, at CO2 kan undslippe fra reservoiret (blow-outs), anset for lille, da olieboringen skal være tilstrækkeligt forseglet, og trykket ved injektion ikke vil være særlig højt. Eventuelle udslip i vandmiljøet forventes at være kortvarige, da CO2 hurtigt vil opløses og fortyndes, og et udslip forventes hurtigt at blive konstateret og stoppet via overvågning. De mere detaljerede risikovurderinger vil finde sted i forbindelse med konkrete projekter med injektion af CO2.

Afgørelse

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens miljøvurdering. Afgørelsen blev truffet i henhold til Undergrundsloven § 37a og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.