Afgørelse om effektiviseringskrav og indtægtsrammer for naturgasdistributionsselskaber 2006-09

Energitilsynets Svar vedrørende Effektiviseringskrav

Energitilsynet fastholdt sine afgørelser, men frafaldt kravet om, at effektiviseringskravet også skulle omfatte investeringer i aktiver idriftsat fra og med 1. januar 2005. Dette skyldtes en vurdering af, at bekendtgørelsen åbnede mulighed for at undlade dette, hvis tilsynet alene benchmarkede på driftsomkostninger.

Energitilsynet argumenterede yderligere:

• Generelt krav: Det generelle effektiviseringskrav var en nødvendig del af det individuelle krav og sikrede, at sektoren udviklede sig i takt med den øvrige private sektor.
• Omkostninger uden for påvirkning: Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 13 opregnede udtømmende, hvilke omkostninger der var undtaget.
• Virkningstidspunkt: Fristen for udmelding af indtægtsrammer var fastsat i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 4, stk. 3, og Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 20 gav mulighed for efterfølgende regulering af overdækning.
• Afskrivninger på tilkøbte ydelser: Der var ikke hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber §§ 7, stk. 6, 17 eller 18 til at indregne afskrivninger fra eksterne ydelser.
• Selskabsspecifikt krav: Netvolumen-modellen var et relevant udgangspunkt, og Energitilsynet havde taget højde for dens begrænsninger ved at anvende resultaterne som indikatorer.

Klagerens Argumenter vedrørende Forrentningssats (WACC)

Selskaberne gjorde gældende, at Energitilsynets metode med årlig fastsættelse af WACC-renten manglede hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, som de mente forpligtede tilsynet til at fastsætte satsen for hele reguleringsperioden. De anførte, at den fastsatte WACC-rente var for lav sammenlignet med andre europæiske regulatorer, og at den risikofrie rente burde baseres på en 10-årig rente frem for en 12-måneders Cibor-rente. DONG Distribution A/S bestred desuden korrektionen for værdien af selskabets skatteaktiv.

Energitilsynets Svar vedrørende Forrentningssats (WACC)

Energitilsynet fastholdt, at det havde et skøn ved fastsættelsen af forrentningssatsen i henhold til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 3. Valget af en 12-måneders Cibor-rente var begrundet i hensyn til administrerbarhed, enkelhed, forudsigelighed, gennemskuelighed og begrænsning af rentearbitrage. Tilsynet fremhævede, at sammenligninger af WACC-renter mellem lande var vanskelige på grund af forskelle i skattepligt, løbetid på risikofri rente og reguleringsmæssig/forretningsmæssig risiko. Tilsynet henviste desuden til Energiklagenævnets tidligere afgørelse af 25. august 2003 om priser for benyttelse af DONG Naturgas A/S' transmissionssystem, hvor Nævnet fandt, at en tilsynsmyndigheds skønsudøvelse var mere begrænset ved almindelige indgrebsbeføjelser (Naturgasforsyningsloven § 38) end ved udmelding af indtægtsrammer (Naturgasforsyningsloven § 37a).

Energiklagenævnet stadfæstede Energitilsynets afgørelser af 31. oktober 2005 med én væsentlig ændring: effektiviseringskravet for det enkelte selskab skal fastsættes eksklusive nyinvesteringer.

Afslag på Mundtlig Forhandling

Nævnet afviste anmodningen om mundtlig forhandling, da sagen blev anset for at være tilstrækkeligt belyst på det foreliggende skriftlige grundlag.

Effektiviseringskrav

• Generelt Effektiviseringskrav: Nævnet fandt ikke grundlag for at kritisere Energitilsynets opdeling af det samlede individuelle effektiviseringskrav. Energitilsynets skøn blev stadfæstet, da der ikke var påvist væsentlige metodiske eller faktuelle fejl, og selskaberne ikke havde fremlagt konkret dokumentation for det modsatte.
• Selskabsspecifikt Effektiviseringskrav: Nævnet tiltrådte Energitilsynets valg af netvolumen-modellen til benchmarking af selskabernes driftsomkostninger. Selvom modellen kunne tendere mod højere enhedsomkostninger for mindre selskaber, fandt Nævnet ikke grundlag for at tilsidesætte Energitilsynets skøn over Naturgas Fyns effektiviseringspotentiale som urimeligt, især da skønnet var moderat, og Naturgas Fyn ikke havde fremlagt alternative undersøgelser.
• Omkostninger uden for Selskabernes Påvirkning: Nævnet tiltrådte, at effektiviseringskravet fastsættes som en procentsats af omkostningsrammen, og at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 13 udtømmende opregner undtagne omkostninger.
• Virkningstidspunkt for Effektiviseringskrav: Nævnet stadfæstede, at effektiviseringskravet har virkning fra 1. januar 2006, da der ikke er hjemmel til indfasning i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber §§ 4 og 15.
• Afskrivninger på Tilkøbte Ydelser: Nævnet fandt, at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 7, stk. 6 kun omfatter selskabernes egne anlæg, og der var ingen hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber §§ 17 og 18 til at forhøje omkostningsrammen på grund af outsourcing.

Investeringer efter 1. Januar 2005

Nævnet tiltrådte, at Energitilsynet kan differentiere effektiviseringskravet for driftsomkostninger og investeringer, og at effektiviseringskravet for nyinvesteringer kan sættes til 0%. Dette medførte en ændring af indtægtsrammerne.

Forrentningssatsen (WACC) for Aktiver Idriftsat efter 1. Januar 2005 samt den Nødvendige Nettoomsætningsformue 2006-09

• Hjemmel for Årligt Fastsat Forrentningssats: Nævnet fandt, at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 2 udtrykkeligt giver hjemmel til årlige reguleringer af forrentningssatsen. Energitilsynet er tillagt et vidt skøn ved valget af risikofri rente.
• Den Konkrete Fastsættelse af Forrentningssatsen (WACC-renten): Nævnet tiltrådte Energitilsynets afvisning af at fastsætte WACC-renten ud fra direkte sammenligninger med andre europæiske regulatorer, da der var for store forskelle i forudsætningerne. Efter en samlet vurdering af de enkelte delelementer fandt Nævnet ikke grundlag for at anfægte resultatet af rentefastsættelsen, da det samlede resultat fremstod rimeligt. Nævnet bemærkede dog, at det ikke tillagde hensynet til rentearbitrage eller administrative hensyn den samme vægt som Energitilsynet, men dette ændrede ikke den samlede vurdering.

Ændrede Indtægtsrammer

Som følge af ændringen vedrørende effektiviseringskrav på nyinvesteringer, blev indtægtsrammerne justeret som følger:

Afgørelsen er truffet i henhold til Naturgasforsyningsloven § 51, stk. 1.

Goodwill på 90 mio. kr. opstod i 2003 i forbindelse med etableringen af et joint venture mellem Naturgas Fyn I/S’ datterselskab Gazelle A/S og Statoil Danmark A/S. En andel på 22,3 mio. kr. blev indregnet i klagers åbningsbalance pr. 1. januar 2003. Energitilsynet godkendte balanceførelsen af goodwill i 2006, men tog forbehold for indregning af afskrivninger i priserne. Energitilsynet mente, at indregning ville betyde, at forbrugerne i sidste ende ville betale for merværdien.

Klager indbragte Energitilsynets afgørelse af 26. juni 2006 for Energiklagenævnet. Ved afgørelse af 31. marts 2008 fastslog Energiklagenævnet, at klagers kundekreds udgjorde goodwill, og at afskrivninger på goodwill som udgangspunkt kunne indregnes i prisfastsættelsen efter Naturgasforsyningsloven § 37, stk. 1, da de ansås for nødvendige omkostninger ved en effektiv drift. Energiklagenævnet ændrede Energitilsynets afgørelse, så klagers reguleringsregnskab for 2004 skulle godkendes i sin helhed.

Energitilsynets Afgørelse af 12. Maj 2009

Energitilsynet genoptog og rettede sine tidligere afgørelser for 2004, 2005 og 2006. I den nye afgørelse af 12. maj 2009 indregnede Energitilsynet de årlige afskrivninger på goodwill på 1.487.000 kr. i priserne over for forsyningspligtkunderne, i overensstemmelse med Energiklagenævnets tidligere afgørelse. Samtidig besluttede tilsynet dog at indregne disse omkostninger i posten 'øvrige omkostninger' ved benchmarking af klager i forbindelse med tilsynets reguleringsmodel for efterregulering af realiseret overskud, jf. Naturgasforsyningsloven § 37 b, stk. 1. Dette medførte, at klager fremstod mindre omkostningseffektiv, og det godkendte rimelige overskud blev lavere end i de tidligere afgørelser.

Klagers og Energitilsynets Synspunkter

Klager anmodede om, at Energitilsynets afgørelse af 12. maj 2009 ændres, så afskrivninger på goodwill ikke medregnes i effektiviseringsreguleringen (benchmarking), subsidiært at sagen hjemvises. Klager argumenterede for, at:

• Medregning strider mod Energiklagenævnets afgørelse af 31. marts 2008, som fastslog goodwillafskrivninger som en nødvendig omkostning ved effektiv drift.
• Energitilsynet undlader en konkret vurdering af, om goodwillafskrivninger kan effektiviseres, hvilket er en pligtmæssig skønsudøvelse i henhold til Naturgasforsyningsloven § 37 b, stk. 1.
• Energitilsynets egen vejledning om regulering af forsyningspligtige naturgasselskaber angiver, at benchmarkingmodellen ikke tilsidesætter skønsmæssige afvejninger.
• I lignende sektorer (el- og vandforsyning) må selskaber kun effektivisere forhold, de reelt kan påvirke.

Energitilsynet fastholdt sin afgørelse og anførte, at:

• Naturgasforsyningsloven § 37 b, jf. Naturgasforsyningsloven § 37, stk. 1, er en elastisk bestemmelse, der giver Energitilsynet ret til at udarbejde en konkret reguleringsmodel.
• Modellen, der er beskrevet i vejledningen af 15. februar 2006, forudsætter, at alle omkostninger indgår i benchmarkingen for at fremme effektivitet.
• Energiklagenævnets afgørelse af 31. marts 2008 tog ikke stilling til tilsynets benchmarkingmodel.
• Selskaberne kan selv vælge, hvor effektiviseringer skal foretages, da tilsynet ikke forlanger effektivisering på specifikke poster.

Retsgrundlag og Praksis

Reguleringen af naturgasforsyningsvirksomhed er fastsat i Naturgasforsyningsloven og Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber. Lovens formål er at sikre en effektiv anvendelse af økonomiske ressourcer og give forbrugerne adgang til billig naturgas, jf. Naturgasforsyningsloven § 1, stk. 1. Energitilsynet har til opgave at modvirke ineffektivitet og fremme omkostningseffektivitet. Naturgasforsyningsloven § 37 b, stk. 1 fastsætter, at overskud skal være rimeligt i forhold til omsætning og effektivitet ved indkøb af naturgas og andre omkostninger. Energitilsynet godkender prisfastsættelsen, jf. Naturgasforsyningsloven § 37 b, stk. 2.

Energitilsynets reguleringsmodel, beskrevet i vejledningen af 15. februar 2006, danner udgangspunkt for efterreguleringen. Modellen skal virke effektivitetsfremmende og indebærer en benchmarking af selskabernes omkostningseffektivitet. Vejledningen understreger dog, at modelberegningerne kun er indikative, og at der altid skal foretages en konkret vurdering af det enkelte selskabs økonomiske drift, jf. vejledningens afsnit 5.3.

Energiklagenævnet har i tidligere sager om effektiviseringskrav for naturgasdistributionsselskaber (f.eks. afgørelse af 28. marts 2008) fundet, at Energitilsynet har et vidt skøn, men også at effektiviseringskravet efter Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 15, stk. 1 omfatter alle omkostninger, der ikke er udtømmende undtaget i Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 13 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 6, nr. 1.