Energiklagenævnets afgørelse om indtægtsrammer for DONG Gas Distribution A/S for 2014-2017

DGD's klagepunkter

DGD påstod, at Energitilsynets afgørelse skulle hjemvises med henblik på fastsættelse af en højere WACC. Klager anførte, at den fastsatte WACC var for lav, hvilket skyldtes en forkert anvendelse af Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1.

Fastsættelse af markedsrisikopræmien og den risikofri rente

DGD gjorde gældende, at Energitilsynets fastsættelse af markedsrisikopræmien (MRP) til 4,75% var for lav, og at det korrekte niveau burde ligge på ca. 6-7%. Klager fremhævede, at MRP er universel og ikke selskabsspecifik, og at Energitilsynets tilgang med en "segmenteret" markedsrisikopræmie for forsyningsvirksomheder var i strid med definitionen. DGD kritiserede også Energitilsynets inkonsekvente brug af aktuelle risikofrie renter og historiske data for MRP i CAPM-modellen.

Fastsættelse af beta

DGD mente, at den fastsatte beta(aktiver) på 0,40 var for lav, da den ikke tilstrækkeligt afspejlede de risici, som DGD er eksponeret overfor, især den usikkerhed der er forbundet med fremtiden for gasdistributionsvirksomheder i Danmark grundet politiske målsætninger om udfasning af naturgas. Klager argumenterede for, at eltransmission er en mere sikker forretning, men alligevel havde en lignende beta(aktiver).

Manglende konsistens ved beregning af betaværdier

DGD påpegede en manglende konsistens i Energitilsynets modelvalg ved beregning af betaværdier. Klager anførte, at den samme betarelation skulle anvendes både ved estimering af beta(aktiver) og ved omregning til beta(egenkapital). DGD kritiserede Energitilsynets anvendelse af den udvidede Miller & Mogliani (M&M) model, som antager risiko på gælden (beta(fk)>0), mens de referencer, Energitilsynet baserede sig på, antog ingen risiko på gælden (beta(fk)=0). DGD foreslog Harris & Pringle-modellen som et mere egnet alternativ.

Energitilsynets udtalelse

Energitilsynet fastholdt sin afgørelse og anførte, at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber tillægger tilsynet en relativt vid skønsbeføjelse ved fastsættelse af forrentning, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 3.

Beregning af WACC

Energitilsynet forsvarede sin anvendelse af en segmenteret markedsportefølje for MRP, idet de mente, at investeringer i forsyningsvirksomheder bør sammenlignes med lignende brancher. Tilsynet erkendte, at MRP principielt bør fastsættes på et aktuelt niveau, men at dette i praksis gøres ved at vægte historiske data, og at de havde justeret MRP opad. Energitilsynet fastholdt, at den samlede WACC på 3,63% var rimelig i lyset af den generelle renteudvikling, som havde medført et markant fald i renteniveauet siden den foregående reguleringsperiode (hvor WACC var 6,05%).

Niveau for beta(aktiver)

Energitilsynet fastholdt, at beta(aktiver) var sat op fra 0,35 til 0,40, delvist som følge af de risici DGD nævnte. Tilsynet fandt det dog præmaturt at forhøje beta(aktiver) yderligere på baggrund af politiske målsætninger om udfasning af naturgas i 2035, da dette ligger langt ude i fremtiden.

Inkonsistens i modelberegning

Energitilsynet afviste påstanden om inkonsistens i modelberegningen af beta. Tilsynet argumenterede for, at der er en risiko forbundet med gælden (beta(fk)>0), især når långivere bidrager med 70% af kapitalen, hvilket medfører et fald i egenkapitalrisikoen, mens den samlede risiko på aktiverne forbliver uændret. Energitilsynet henviste til tidligere praksis, hvor en gældsrisiko på 0,1 var anvendt og stadfæstet af Energiklagenævnet.

Energiklagenævnet bemærkede, at Energitilsynet har et vidt skøn ved fastsættelsen af forrentningssatsen i henhold til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1. Dog skal modeller og teorier anvendes korrekt, og afvigelser fra normal praksis skal begrundes tilstrækkeligt.

Nævnets vurdering af Energitilsynets skøn

Energiklagenævnet fandt, at Energitilsynet ikke havde fremlagt en tilstrækkelig begrundelse for at anvende en segmenteret markedsportefølje for markedsrisikopræmien. Nævnet påpegede, at afvigelser fra markedsporteføljen normalt korrigeres via beta, som udtrykker den selskabsspecifikke risiko.

Nævnet fandt endvidere, at Energitilsynet ikke havde været konsistent ved fastsættelsen af beta(aktiver) og beta(egenkapital), idet der ikke var anvendt samme model og antagelser i beregningerne. Dette kunne have haft betydning for afgørelsen.

Derudover fandt Energiklagenævnet, at Energitilsynet havde anvendt inkonsekvente metoder ved fastsættelsen af den risikofrie rente og markedsrisikotillægget i CAPM-modellen. Aktuelle niveauer for den risikofrie rente blev anvendt, mens markedsrisikotillægget var baseret på historiske data, hvilket ikke giver det mest retvisende billede fremadrettet.

Tvivl om fastsat WACC-rente

De nævnte forhold, sammenholdt med det materiale DGD havde fremlagt fra professor Ken L. Bechmann, KPMG og Pricewaterhouse Coopers, som alle indikerede en væsentligt højere WACC-forrentning end Energitilsynets fastsatte 3,63%, skabte samlet set tvivl om Energitilsynets afgørelse. Selvom de indhentede responsa var partsindlæg, var de udarbejdet af fagkyndige. Energiklagenævnet bemærkede, at Energitilsynet ikke havde forholdt sig tilstrækkeligt konkret til de indsigelser, som responsa rettede mod den fastsatte forrentningssats.

Den væsentlige reduktion af WACC-renten fra 6,05% i den forudgående periode til 3,63% i den aktuelle periode skærpede kravet om en grundig begrundelse.

Afgørelse

På baggrund af den skabte usikkerhed og tvivl om Energitilsynets afgørelse, ophævede Energiklagenævnet Energitilsynets afgørelse af 29. oktober 2013. Sagen blev hjemvist til Energitilsynet til fornyet behandling for så vidt angår fastsættelse af WACC-forrentningen, således at Energitilsynet kunne fremkomme med en nærmere underbygget begrundelse.

Afgørelsen blev truffet i henhold til Naturgasforsyningsloven § 51, stk. 1.

Klagers anbringender

Klager ønskede Energitilsynets afgørelse ophævet og hjemvist med henblik på fastsættelse af en højere rentesats på mindst 1,96 %. Klager anførte flere punkter til støtte for sin klage:

Anvendt model

Klager mente, at WACC-modellen var uegnet, da den ikke tog udgangspunkt i selskabernes faktiske låneomkostninger, men anvendte et generelt indeks. Dette medførte, at Energitilsynet udmeldte samme risikotillæg for alle selskaber i stedet for differentierede tillæg. Klager argumenterede for, at WACC-modellen var i strid med Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 og Energitilsynets egen vejledning.

Inddragelse af selskabsspecifikke oplysninger

Klager fremhævede, at Energitilsynet burde have inddraget selskabsspecifikke forhold, herunder klagers koncerninterne lån på 580 mio. kr. og 140 mio. kr. Klager oplyste, at Energinet havde indskudt 600 mio. kr. egenkapital i Dansk Gas Distribution Holding A/S, hvilket påvirkede klagers kreditrisiko. En indikation fra Nordea Danmark A/S viste en kreditmarginal på 100 bps ved en egenkapitalandel på 30 %, og klager argumenterede for, at en lavere egenkapitalandel ville øge kreditrisikotillægget.

Fastsættelse af egenkapitalandelen

Klager påpegede, at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 ikke indeholder en forudsætning om en 70/30 fordeling mellem fremmed- og egenkapital, i modsætning til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1. Klager mente, at Energitilsynet burde have taget udgangspunkt i den konkrete egenkapitalandel, som for klager var 16,9 %.

Anvendelse af periode-matching

Klager anførte, at anvendelsen af periode-matching ved fastsættelsen af den risikofrie rente medførte en for lav rentesats. Klager mente, at den risikofrie rente i stedet burde fastsættes på baggrund af 10-årige danske statsobligationer, hvilket ville stemme bedre overens med selskabernes faktiske kapitalomkostninger og praksis i andre lande samt for eldistributionsvirksomheder.

Energitilsynets skønsudøvelse og rentesatsens rimelighed

Klager mente, at Energitilsynet havde begrænset sit pligtmæssige skøn ved udelukkende at anvende WACC-ekspertgruppens principper og antagelsen om ensartet risiko for alle naturgasdistributionsselskaber. Klager argumenterede for, at der var væsentlige forskelle i kreditrisikoen mellem selskaberne, og at Energitilsynet burde have inddraget konkrete låneoplysninger. Klager fandt, at den fastsatte rentesats var urimelig og medførte en væsentlig reduktion af klagers indtægtsramme på ca. 65 mio. kr.

Forsyningstilsynets bemærkninger

Forsyningstilsynet fastholdt, at Energitilsynet havde anvendt anbefalingerne fra WACC-ekspertgruppen til fastsættelse af forrentning af den regulatoriske nettogæld i henhold til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1. Tilsynet anførte, at WACC-modellen og de fastsatte parametre gav et markedsmæssigt, systematisk risikojusteret afkast. Forsyningstilsynet mente, at Energinets indskud i holdingselskabet ikke havde betydning for fastsættelsen af kreditrisikotillægget for klager, da vurderingen skulle ske ud fra en standalone-betragtning. Tilsynet forsvarede anvendelsen af periode-matching for at reducere risikoen for overkompensation og påpegede, at der ikke var væsentlige forskelle i risikoen ved at drive gasdistribution i Danmark. Endelig anførte tilsynet, at den fastsatte rentesats gav klager en rimelig forrentning, og at klager som eneretsvirksomhed havde et sikkert indtjeningsgrundlag.