Planklagenævnets afgørelse om lovliggørelse af bageriforretning i Rødovre Kommune

Rødovre Kommune udstedte den 28. juni 2016 et påbud om lovliggørelse af en bageriforretning på en ejendom i Rødovre. Dette påbud blev påklaget til Planklagenævnet.

Baggrund for påbuddet

Kommunen havde tidligere, den 27. august 2015, udstedt et lignende påbud, som Natur- og Miljøklagenævnet den 19. januar 2016 ophævede og hjemviste. Nævnet fandt, at kommunen ikke tilstrækkeligt havde undersøgt, om virksomheden kunne betragtes som fortsat lovligt eksisterende, selvom klageren havde oplyst at have drevet virksomhed fra adressen i 18 år med en betydelig andel af salg til private. Kommunen varslede herefter på ny et påbud den 11. marts 2016.

Kommunens afgørelse

Kommunen vurderede, at bageriforretningen var en detailhandelsvirksomhed med salg til private kunder, hvilket var i strid med anvendelsesbestemmelserne i lokalplan nr. 70. Kommunen lagde vægt på følgende:

• Virksomheden var registreret i CVR som detailhandel.
• Butikken var indrettet som en almindelig bagerbutik med betydelig kundestrøm og personale til at betjene privatkunder.
• Visitkort med teksten "Salg til private mellem 6.00 og 11.00" blev uddelt.
• Besigtigelser viste betydelig kundestrøm af privatkunder, hvilket forårsagede støj- og trafikmæssige problemer.

Kommunen fandt, at der ikke kunne gives dispensation, da dette ville stride mod lokalplanens principper, jf. Planloven § 19, stk. 1. Kommunen afviste desuden, at der var tale om eksisterende lovlig anvendelse, da den tidligere virksomhed, [virksomhed1], var en fremstillingsvirksomhed, og den nuværende bageriforretning udgjorde en væsentlig anvendelsesændring. Kommunen foreslog tre lovliggørelsesmuligheder:

• Ophør af bageriforretning.
• Alene engrosvirksomhed.
• Engrosvirksomhed med eventuel detailhandel som bibeskæftigelse, hvor salg til private ikke overstiger 300.000 kr. (i 2007-priser).

Klagerens anbringender

Klageren gjorde gældende, at virksomheden var en engrosvirksomhed, og at et ubetydeligt salg til private ikke ændrede dette. Klageren anførte, at åbningstiderne var tilrettelagt efter erhvervskunder, og at en stor daglig produktion af rugbrød understøttede engroskarakteren. Klageren oplyste, at virksomheden var omregistreret som engrosvirksomhed, og at visitkort med "salg til private" ikke længere blev uddelt. Klageren fremlagde desuden dokumentation for, at 76 % af omsætningen var salg til engroskunder med kontoforhold, og at den væsentligste del af kontantsalget også var til engroskunder.

Vedrørende eksisterende lovlig anvendelse hævdede klageren, at den tidligere virksomhed, [virksomhed1], havde en privatomsætning på 70 % gennem udlejning af pølsevogne med salg af pølser og mandskab til private fester. Klageren mente, at kommunen havde tilsidesat officialmaksimen ved ikke at undersøge dette tidligere.

Klageren anførte endvidere, at kommunen havde tilsidesat princippet om skøn under regel ved at opstille en objektiv tærskelværdi på 300.000 kr. for ubetydeligt salg til private, baseret på Dansk Branchekode 2007. Endelig påberåbte klageren sig lighedsgrundsætningen, idet flere andre virksomheder i området angiveligt drev virksomhed i strid med lokalplanen uden kommunal indgriben.

Planklagenævnet stadfæstede Rødovre Kommunes påbud om lovliggørelse af bageriforretningen, men ændrede den del af afgørelsen, der vedrørte lovliggørelsesmetoden.

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet fastslog sin kompetence til at behandle retlige spørgsmål i forbindelse med kommunens afgørelse efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 3, herunder spørgsmål om hjemmel til påbud og overholdelse af forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen og forbuddet mod skøn under regel.

Overensstemmelse med lokalplanen

Nævnet fandt, at virksomheden på tidspunktet for påbuddet havde et salg til private, der oversteg et ubetydeligt omfang. Dette blev begrundet med, at der var åbent for salg til private alle ugens dage, at der skiltedes og reklameredes med åbningstiderne, og at kommunens besigtigelser viste en betydelig kundestrøm af private kunder. På denne baggrund ansås virksomheden for en detailhandelsbutik i planlægningsmæssig henseende, hvilket var i strid med lokalplan nr. 70's anvendelsesbestemmelser, jf. Planloven § 18. Nævnet bekræftede, at kommunen ikke havde hjemmel til at dispensere fra lokalplanens principper, jf. Planloven § 19, stk. 1. Det blev også bemærket, at den nye lokalplan nr. 142 heller ikke tillader detailhandel på ejendommen.

Eksisterende lovlig anvendelse

Planklagenævnet afviste klagerens anbringende om eksisterende lovlig anvendelse. Nævnet lagde vægt på, at den tidligere virksomhed, [virksomhed1], selv hvis den havde haft 70 % privatomsætning, ikke kunne karakteriseres som detailhandel i form af salg af dagligvarer. Ændringen fra udlejning af pølsevogne til en bageriforretning blev anset for en planlægningsmæssig relevant ændring. Nævnet henviste til, at en hidtidig ret til at udnytte en ejendom i strid med en lokalplan bortfalder, når retten ikke har været udnyttet i 3 på hinanden følgende år, jf. Planloven § 56, stk. 4.

Skøn under regel

Nævnet fandt ikke grundlag for at antage, at kommunen havde tilsidesat princippet om skøn under regel. Kommunens vurdering af, om der skete et mere end ubetydeligt salg til private, var baseret på en konkret og individuel vurdering af virksomhedens indretning, udtalelser fra naboer og personale samt egne observationer, og ikke udelukkende på tærskelværdien fra Dansk Branchekode.

Lighedsgrundsætningen

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over tilsidesættelse af lighedsgrundsætningen. Nævnet fastslog, at selv hvis kommunen i andre tilfælde havde tilladt virksomhed i strid med lokalplanen, kunne dette ikke give klageren krav på en dispensation, der stred mod lokalplanens principper og Planloven § 19. Nævnet henviste klageren til Ankestyrelsen vedrørende spørgsmål om kommunens tilsyn efter Planloven § 51, stk. 3.

Lovliggørelsesmetode

Nævnet ændrede den del af kommunens afgørelse, der fastsatte en grænse på 300.000 kr. for salg til private som en lovliggørelsesmulighed. Planklagenævnet fandt, at kommunen ikke kunne fastsætte en fast monetær grænse baseret på Dansk Branchekode, da vurderingen af, om et salg er "ubetydeligt", skal ske konkret og individuelt i forhold til den enkelte engrosvirksomhed.

Afgørelse

Planklagenævnet ændrede den del af kommunens afgørelse, der vedrørte lovliggørelsesmetoden, således at lovliggørelse kan ske ved "Engrosvirksomhed med evt. detailhandel, som alene består i et ubetydeligt salg til private". Den øvrige del af kommunens påbud blev stadfæstet. Rødovre Kommune skal fastsætte en ny frist for lovliggørelse. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4.