Planklagenævnets afgørelse om afslag på dispensation til midlertidige kontorpavilloner i Københavns Kommune

Planklagenævnet har behandlet en klage fra Udenrigsministeriet vedrørende Københavns Kommunes afslag på dispensation til fortsat anvendelse af midlertidige kontorpavilloner på [adresse1], [adresse2]. Pavillonerne blev oprindeligt opført med en midlertidig tilladelse i 2011 til brug for FN's ansatte under opførelsen af FN Byen, med et vilkår om fjernelse ved indflytning i den nye bygning.

Klagerens anbringender

Udenrigsministeriet anførte i sin klage, at:

• Kontorpavillonerne på [adresse1] har tæt tilknytning til aktiviteterne i lagerbygningen, og kommunen har ikke specificeret, i hvilket omfang de strider mod lokalplanen.
• Klageren havde en berettiget forventning om, at ansøgningen om tilladelse til brug af pavillonerne frem til 2037, eller i det mindste 3-5 år, ville blive imødekommet på grund af møder med kommunen og lang ekspeditionstid.
• Det er uforståeligt, at pavillonerne ikke kan bevares i 5 år, hvis der ikke er andre planer for området, hvilket kan medføre tab af indtægter for By & Havn.
• Kommunens beslutning kan skade Danmarks omdømme og påvirke UNICEF og andre FN-organisationers overvejelser om at flytte kontorer til København.

Lokalplanens bestemmelser

Ejendommen er omfattet af Lokalplan nr. 244 ”Ydre Nordhavn” fra 1996. Lokalplanens formål er at fastlægge området til havneformål, herunder produktionsanlæg, fiskerihavn og sikring af naturprægede områder. Af lokalplanens § 4, stk. 1, fremgår det, at området er fastlagt til havneformål, herunder handels-, lager-, oplags-, transport-, værksteds- og industrivirksomheder med tilhørende administration og lignende, som efter Magistratens skøn har naturlig tilknytning til havnen.

Sagsforløb og kommunens udtalelser

I 2014 ansøgte klageren om at bevare pavillonerne frem til 2037. Københavns Kommune afslog ansøgningen i 2016 med henvisning til, at ejendommen er udlagt til havneformål og virksomheder med særlige beliggenhedskrav i Kommuneplan 2015, og at den ansøgte periode ikke anses for midlertidig. Kommunen vurderede, at den hidtidige anvendelse af kontorpavillonerne ikke var i overensstemmelse med lokalplanens anvendelsesbestemmelser, da de primært husede UNICEF's samlede administration og ikke kun administration direkte tilknyttet lagerfunktionen. En forlængelse til 2037 blev karakteriseret som en permanent anvendelse, der ville kræve en ny lokalplan og ændring af kommuneplanen. Kommunen forklarede den lange sagsbehandlingstid med drøftelser om at indarbejde klagerens ønsker i Kommuneplan 2015, hvilket dog ikke var muligt inden for rammerne af landsplandirektivet (Fingerplan 2013).

Klageren fastholdt, at op til 85 % af stillingerne i pavillonerne havde en væsentlig tilknytning til lageret, og at lokalplanens bestemmelse om ”tilhørende administration” burde muliggøre dispensation. Klageren anførte desuden, at kommunens afgørelse led af en retlig mangel, da den forudsatte, at lokalplanen ikke gav mulighed for dispensation, og at der ikke er hjemmel i planloven til at sondre mellem midlertidige og længerevarende dispensationer.

Planklagenævnet har behandlet sagen ud fra retlige spørgsmål om, hvorvidt opstillingen af kontorpavillonerne er umiddelbart tilladt efter lokalplanen, om kommunens afslag på dispensation er i overensstemmelse med planloven, og om klageren kan antages at have fået berettigede forventninger om, at ansøgningen ville blive imødekommet.

Vurdering af lokalplanens overholdelse

Nævnet bemærkede, at bestemmelserne i en lokalplan er bindende over for borgerne i henhold til Planloven § 18. Dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, forudsætter, at kommunen kan og vil dispensere fra lokalplanbestemmelserne. Et flertal af Planklagenævnets medlemmer fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Københavns Kommunes vurdering af, at den ansøgte anvendelse af pavillonerne ikke er umiddelbart tilladt efter lokalplanens anvendelsesbestemmelser. Anvendelsen blev ikke anset for at falde ind under havneformål eller have lagervirksomhed med tilhørende administration, som har naturlig tilknytning til havnen, som sit væsentligste formål.

Vurdering af dispensationsmulighed

Efter Planloven § 19, stk. 1 kan en kommune dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper. Videregående afvigelser kan kun foretages ved tilvejebringelse af en ny lokalplan, jf. Planloven § 19, stk. 2. Principperne i en lokalplan omfatter planens formålsbestemmelse og anvendelsesbestemmelser. Nævnets praksis er, at der som altovervejende hovedregel ikke kan dispenseres fra anvendelsesbestemmelser. Flertallet af nævnets medlemmer fandt ikke, at der var grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering af, at der ikke var tale om en anvendelse, der lå meget tæt op ad den, der er umiddelbart tilladt efter lokalplanen. Klagerens ansøgning ville således først kunne imødekommes, når der er udarbejdet en ny lokalplan for området.

Vurdering af berettigede forventninger

Flertallet fandt endvidere ikke, at klageren – gennem sine møder med kommunen eller den lange ekspeditionstid – kunne antages at have fået sådanne berettigede forventninger om, at ansøgningen ville blive imødekommet. Dette blev begrundet med, at det fremgik af vilkårene for den oprindelige byggetilladelse, at pavillonerne skulle fjernes, og at afgørelsen trak ud, fordi kommunen afsøgte muligheden for at tilvejebringe det planretlige grundlag, hvilket dog viste sig ikke at kunne lade sig gøre inden for landsplandirektivets rammer.

Mindretalsudtalelse

Et mindretal på et medlem fandt, at det stod uklart, hvor mange af de pågældende stillinger, der havde tæt tilknytning til lageret, og at kommunens afslag derfor var for unuanceret. Dette medlem fandt endvidere, at sagens natur var af en sådan karakter, at det ville være til stor skade for Danmarks anseelse ikke at imødekomme ansøgningen.

Afgørelse

I overensstemmelse med flertallet kunne Planklagenævnet ikke give medhold i klagen over Københavns Kommunes afgørelse af 9. juni 2016 om afslag på dispensation til midlertidige kontorpavilloner. Afgørelsen er truffet af nævnet i henhold til Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 2.