Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om dispensation til opførelse af 32 boliger ved Kastellet

Københavns Kommune meddelte den 3. juni 2013 dispensation fra Naturbeskyttelseslovens § 18, stk. 1 om fortidsmindebeskyttelseslinjen og Naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1 om søbeskyttelseslinjen. Dispensationen vedrørte opførelse af tre punkthuse med 32 boliger på adressen "[adresse1]" ved [adresse2]. Kommunen vurderede, at projektet var i overensstemmelse med Lokalplan nr. 197 "Søndre Frihavn".

Projektets omfang og placering

Det ansøgte projekt omfattede udover boligerne en parkeringskælder, etablering af to nye pladser nord for husene, parkeringspladser på terræn og indretning af friarealer. Den sydlige del af [adresse3] med parkeringspladser skulle nedlægges og omdannes til et grønt område med nye stiforbindelser til Kastellet. En betydelig del af byggeriet var planlagt inden for fortidsmindebeskyttelseslinjen omkring Kastellet, som er beskyttet efter Museumslovens § 29e og Museumslovens § 29f, samt inden for søbeskyttelseslinjen omkring Kastellets voldgrav.

Kommunens begrundelse for dispensation

Københavns Kommune begrundede dispensationen med, at husene ville blive indpasset i den retvinklede bebyggelsesplan, og at deres forskydning mod øst ville give kig gennem bebyggelsen. Husenes højde på 16,83 meter blev anset for at være tilpasset eksisterende frihavnsbygninger. Kommunen vurderede, at udsigten til Kastellet ikke ville blive væsentligt forringet, da den allerede var begrænset af eksisterende beplantning og broanlæg. Desuden henviste kommunen til, at Kulturstyrelsen ikke ville påklage en afgørelse, der overholdt lokalplanens bestemmelser.

Klager og indsigelser

Danmarks Naturfredningsforening (DN) og Foreningen Hovedstadens Forskønnelse (FHF) klagede over kommunens afgørelse. Deres hovedargumenter var:

• Visuel påvirkning: Projektets massive udformning og højde ville begrænse udsigten fra Kastellet og indsynet til fæstningsanlægget, hvilket ville ødelægge oplevelsen af det historiske område.
• Områdets anvendelse: Tulipangrunden burde anvendes til turistformål eller borgerrettede aktiviteter frem for ejerlejligheder.
• Restriktiv praksis: Praksis for dispensation fra fortidsmindebeskyttelseslinjen er og bør være særdeles restriktiv.
• Lokalplanens status: Klagerne anførte, at et byggefelt i en lokalplan inden for en beskyttelseslinje ikke automatisk skaber en byggeret, og at lokalplanen ikke fastlægger et præcist byggefelt, men blot et skraveret byggeområde, der oprindeligt var tænkt i sammenhæng med en havnetunnel, som ikke blev realiseret.
• Kastellets retablering: Klagerne fremhævede, at 3. etape af Kastellets retablering, herunder frilægning af Norges Ravelin, endnu ikke var gennemført, og at byggeriet ville hindre dette.
• Høringspligt: DN rejste spørgsmål om, hvorvidt Naturstyrelsen var blevet hørt, som krævet i forbindelse med reduktionen af beskyttelseslinjerne i 1996 og 1997.

Kommunens svar på klagerne

Københavns Kommune fastholdt sin afgørelse og anførte, at de restaurerede dele af voldanlægget ikke ville blive berørt. Kommunen mente, at området nord for Kastellet allerede var ødelagt af anlægsarbejder i sidste halvdel af 1900-tallet, og at udsigten til fortidsmindet allerede var stærkt begrænset. Kommunen afviste klagernes argumenter om lokalplanens status og henviste til, at Skov- og Naturstyrelsen i 1996 og 1997 var indforstået med, at lokalplanens byggeområde kunne bebygges under bestemte forudsætninger. Vedrørende høringspligten oplyste kommunen, at kravet om forudgående høring var bortfaldet som følge af en ændring i bekendtgørelsen i 2000.

Natur- og Miljøklagenævnet foretog en besigtigelse af området den 22. april 2014.

Natur- og Miljøklagenævnet ændrede enstemmigt Københavns Kommunes dispensation af 3. juni 2013 til et afslag. Afgørelsen blev truffet efter Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 3, jf. Naturbeskyttelseslovens § 18, stk. 1, om fortidsmindebeskyttelseslinjen og Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 2, jf. Naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1, om søbeskyttelseslinjen, samt Planlovens § 58, stk. 1.

Generelle principper for beskyttelseslinjer

Nævnet understregede, at formålet med fortidsmindebeskyttelseslinjen er at sikre fortidsmindernes værdi som landskabselementer, herunder indsyn til og udsyn fra fortidsminderne samt de arkæologiske lag. Administrationen af beskyttelseszoner omkring fortidsminder er i praksis meget restriktiv, og dispensation kan kun meddeles i "særlige tilfælde" jf. Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 3. For søbeskyttelseslinjen, jf. Naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1, er hovedformålet at sikre søer som værdifulde landskabselementer og levesteder. Dispensation fra denne forbudsbestemmelse, jf. Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 2, beror på et konkret skøn, hvor der lægges vægt på, om der er en tilstrækkeligt tungtvejende grund, og om der skabes præcedensvirkning. Nævnet bemærkede, at en ophævelse eller reduktion af beskyttelseslinjer efter Naturbeskyttelseslovens § 69, stk. 1, som udgangspunkt gør endeligt op med byggemuligheder, og dispensation fra en reduceret linje gives kun i ganske særlige tilfælde.

Vurdering af lokalplan og høringspligt

Nævnet fastslog, at det ikke i sig selv er afgørende, at et område er omfattet af en lokalplan, da Planlovens § 18 kræver, at bestemmelserne er klart og præcist formuleret for at være bindende. I denne sag fandt nævnet, at Lokalplan nr. 197 kun i et vist omfang indeholdt bindende bebyggelsesregulerende bestemmelser, og at den ikke fastlagde byggefelter, men blot skitserede et byggeområde. Desuden var lokalplanens § 7 om bygningers ydre fremtræden ikke tilstrækkeligt klar og præcis til at kunne håndhæves som en bindende bestemmelse.

Vedrørende spørgsmålet om høringspligt af Naturstyrelsen (tidligere Skov- og Naturstyrelsen) bekræftede nævnet, at vilkåret om forudgående høring, som var fastsat i 1996, måtte anses for bortfaldet som følge af en ændring i den dagældende bekendtgørelse om bygge- og beskyttelseslinjer i 2000. Kommunen havde derfor ikke begået procedurefejl i denne henseende.

Nævnets afgørende vurdering

Natur- og Miljøklagenævnet lagde afgørende vægt på følgende:

• Forbudsbestemmelsernes restriktive karakter: Både Naturbeskyttelseslovens § 18, stk. 1 og Naturbeskyttelseslovens § 16, stk. 1 er forbudsbestemmelser, hvor dispensationsmuligheden administreres meget restriktivt.
• Kastellets kulturhistoriske værdi: Kastellet fremstår som et meget markant og kulturhistorisk værdifuldt fortidsminde, især efter de omfattende restaureringsarbejder.
• Manglende reduktion af beskyttelseslinjer: Skov- og Naturstyrelsen tog i 1996 og 1997 konkret stilling til beskyttelseslinjerne på stedet, og disse blev ikke reduceret for det areal, som nu ønskes bebygget, selvom lokalplanen var kendt.

Efter en samlet, konkret vurdering fandt nævnet ikke, at ønsket om at opføre tre punkthuse med 32 boliger på dette sted udgjorde en tilstrækkeligt tungtvejende grund til at meddele dispensation. Nævnet bemærkede desuden, at selvom indsynet til og udsynet fra Kastellet ikke i væsentlig grad ville blive påvirket af byggeriet, var der tale om opførelse af helt ny bebyggelse, som ikke var specielt knyttet til denne placering. Beplantningens afskærmende virkning kunne ikke tillægges afgørende betydning, da beplantning kan fjernes.