Planklagenævnets afgørelse om afslag på lovliggørende dispensation til café på Holmen

Københavns Kommune afslog den 6. januar 2023 en ansøgning om lovliggørende dispensation til indretning af en café med udeservering på ejendommen [A2] i København K. Afslaget var begrundet i, at caféindretningen var i strid med lokalplan nr. 331, Holmen II, samt tillæg 1 til lokalplan nr. 331-1, Holmen II. En bruger af ejendommen klagede over afgørelsen til Planklagenævnet.

Ejendommen og lokalplanen

Ejendommen er omfattet af lokalplan nr. 331, Holmen II, og tillæg 1 til lokalplan nr. 331-1, Holmen II. Lokalplanens § 4, stk. 1, fastlægger områdets anvendelse til helårsboliger, serviceerhverv (såsom administration, liberale erhverv, butikker, hoteller, erhvervs- og fritidsundervisning), håndværk og andre virksomheder, der naturligt kan indpasses, samt offentlige formål.

Forløbet før kommunens afgørelse

Sagen startede med en henvendelse fra klageren den 17. marts 2022 om opsætning af et skilt. Kommunen opdagede i den forbindelse, at der var indrettet et bageri/café uden tilladelse og bad klageren om at kontakte dem for lovliggørelse. Klageren oplyste, at der udelukkende foregik detailhandel, og at varerne blev produceret andetsteds. Kommunen vurderede dog, at stedet var en café, da det primære salg var drikkevarer og bagværk, og anmodede klageren om at søge byggetilladelse og ændre anvendelseskoden.

I den efterfølgende korrespondance mellem kommunen og klageren fremgik det, at kommunen i første omgang vurderede, at caféen ikke var i strid med lokalplanen, da punktet omhandlede butikker. Kommunen rådede klageren til at søge tilladelse for at stå stærkere over for utilfredse naboer. Den 11. august 2022 indsendte klageren en planmæssig forespørgsel vedrørende anvendelsesændringen fra kantine til café. Kommunen bekræftede modtagelsen og gentog, at caféen ikke var i strid med lokalplanen, men at der ville gå tid, før der kom svar på forespørgslen.

Kommunens afgørelse

Københavns Kommune gav den 6. januar 2023 afslag på lovliggørende dispensation. Kommunen begrundede afslaget med, at indretning af café var i strid med lokalplanens anvendelsesbestemmelse for det konkrete delområde. Det blev fremhævet, at anvendelse til restaurant/café var muliggjort i andre delområder, hvilket indikerede en bevidst stillingtagen under lokalplanens udarbejdelse. Afslaget blev givet med hjemmel i Planloven § 19, stk. 1, da dispensationen ville være i strid med lokalplanens principper.

Planklagenævnets behandling

Planklagenævnet behandlede tre hovedspørgsmål:

• Om forholdet var umiddelbart tilladt efter lokalplanen, jf. Planloven § 18, eller krævede dispensation fra lokalplanens § 4, stk. 1.
• Om klageren havde berettigede forventninger som følge af kommunens tidligere tilkendegivelser.
• Om kommunen havde overholdt det forvaltningsretlige ligebehandlingsprincip.

Planklagenævnet har kompetence til at tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 3.

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen, hvilket betyder, at Københavns Kommunes afslag på lovliggørende dispensation til indretning af café med udeservering fastholdes.

Vurdering af umiddelbar tilladelse og dispensationskrav

Planklagenævnet fandt, at indretningen til café var i strid med lokalplanens § 4, stk. 1, og derfor krævede dispensation i henhold til Planloven § 19. Nævnet lagde vægt på, at en caféanvendelse ikke ligger inden for eller tæt på de typer serviceerhverv, der er oplistet i bestemmelsen (administration, liberale erhverv, butikker, hoteller, erhvervs- og fritidsundervisning). Da lokalplanens § 4, stk. 1, er en del af planens anvendelsesbestemmelser og dermed dens principper, ville en dispensation fra denne bestemmelse være i strid med planens principper. Ifølge Planloven § 19, stk. 1 kan kommunen ikke give dispensation, hvis den er i strid med planens principper.

Vurdering af berettigede forventninger og bindende forhåndstilsagn

Planklagenævnet vurderede, at kommunen ikke havde givet klageren et bindende forhåndstilsagn om, at caféanvendelsen var i overensstemmelse med lokalplanen. Dette skyldtes, at kommunen ikke havde taget konkret stilling til forholdet på et fuldt oplyst grundlag, da klagerens planmæssige forespørgsel først blev indsendt senere. Selv hvis kommunen måtte have skabt berettigede forventninger, kunne dette ikke medføre, at kommunen var afskåret fra at håndhæve en anvendelse, der var i strid med lokalplanens § 4, stk. 1. En dispensation ville være i strid med lokalplanens principper, og en sådan afgørelse ville mangle hjemmel i planloven. Nævnet fandt ikke, at der var særligt tungtvejende grunde til at opretholde en ugyldig afgørelse.

Vurdering af lighedsgrundsætningen

Planklagenævnet afviste klagepunktet om overtrædelse af lighedsgrundsætningen. Nævnet fastslog, at kommunen ikke har hjemmel til at give dispensation, når det er i strid med lokalplanens principper, jf. afsnit 2.2.3. Selv hvis kommunen tidligere har givet dispensation til en caféanvendelse, kan dette ikke give klageren krav på dispensation i strid med Planloven § 19.

Forhold uden for Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet bemærkede, at spørgsmålet om, hvorvidt caféindretningen krævede byggetilladelse i henhold til BR18, ikke er reguleret af planloven. Nævnet har ikke kompetence til at behandle forhold efter byggelovgivningen og henviste klageren til Byggeklageenheden under Nævnenes Hus for sådanne spørgsmål.

Afsluttende bemærkninger

Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. En eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Klagegebyret tilbagebetales ikke, da nævnet ikke har givet klageren medhold eller ændret afgørelsen, jf. Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Planklagenævnet § 3. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Planklagenævnet § 4.