Energiklagenævnets afgørelse om forrentningssats for Energinet Gastransmission A/S i 2023-2024

Vurdering af risikoen for ”stranded assets”

• Klager mente, at det var forkert at anvende en højere beta-aktiv for GAS-TO end for EL-TO, da risici ikke var højere for GAS-TO. EY-notatet, udarbejdet for klager, understøttede dette.
• Forsyningstilsynet havde undladt at tage højde for EL-TO's risiko for ”stranded assets” og andre specifikke risici for EL-TO.
• Risikoen for ”stranded assets” var dobbelttalt, da den var medtaget i både aktiv-beta og i det specifikke tillæg for Baltic Pipe.
• Efterspørgselsrisikoen for gas var ubetydelig, da omstilling til grønnere naturgas og Baltic Pipes betydning for det danske gastransmissionsnet ikke var tilstrækkeligt inddraget. Regeringens Grøn Gasstrategi burde have været taget i betragtning.
• Risikoen for ”stranded assets” burde ikke betragtes som en systematisk risiko, og det var ikke gængs praksis i EU-lande at inddrage den ved fastsættelse af beta-aktiv.

Baltic Pipe-risikotillægget

• Klager anførte, at Kommissionens forordning (EU) 2017/460 om fastsættelse af en netregel for harmoniserede transmissionstarifstrukturer for gas artikel 7, litra d) ikke kunne anvendes til at fastsætte kriterierne for overvæltning af volumenrisiko, da den ikke omfattede investeringsafkast. Volumenrisikoen burde håndteres via reglerne om over- og underdækning.
• Forsyningstilsynets vurdering af risikoen for Baltic Pipe var ikke konsekvent med tidligere tilkendegivelser fra Energitilsynet.
• Markedets fundamentale forhold, såsom efterspørgsel efter gas i Virksomhed 1, var ikke inddraget.

GAS-TO’s gældskapacitet

• Klager mente, at låneomkostninger for monopoler som GAS-TO alene bæres af kunderne, og at GAS-TO kunne låne til lave renter. En højere gældsandel ville medføre lavere tariffer og dermed højere kundeloyalitet.
• Bankgarantien for indtjeningen på Baltic Pipe frem til 2037 burde have reduceret den påvirkning, gælden havde på egenkapitalforrentningen.

Afgørelsens begrundelse og god forvaltning

• Klager anførte, at Forsyningstilsynet ikke havde overholdt det forvaltningsretlige princip om gennemsigtighed, jf. Gasforordningen artikel 13, stk. 1, og Gasdirektivet artikel 41, stk. 1, litra a), og stk. 6, litra a).
• Det var ikke muligt at efterprøve værdien af egenkapitalforrentningen, da afgørelsen ikke fastsatte den faktiske forrentning eller forrentningsrammen.
• GAS-TO havde ikke opfyldt forpligtelsen til offentliggørelse af oplysninger i Kommissionens forordning (EU) 2017/460 om fastsættelse af en netregel for harmoniserede transmissionstarifstrukturer for gas artikel 30, stk. 1, litra b) og Kommissionens forordning (EU) 2017/460 om fastsættelse af en netregel for harmoniserede transmissionstarifstrukturer for gas artikel 32, stk. 1, litra b).
• Principperne om god forvaltning var ikke overholdt, da indførelsen af egenkapitalforrentning udgjorde en uventet ændring af klagers forrentningsforhold, hvilket var i strid med Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder artikel 41 og det europæiske kodeks for god forvaltningsskik.

Forsyningstilsynets bemærkninger

Forsyningstilsynet anmodede om stadfæstelse af afgørelsen og anførte, at forrentningssatsen var egnet, lovlig og gyldig, og at de foretagne skøn var lovlige. Tilsynet fastholdt, at afgørelsen var i overensstemmelse med lovbemærkningerne til Gasforsyningsloven § 37 d. Afgørelsen var truffet inden bekendtgørelsens ikrafttræden, men retsvirkningerne indtrådte først fra 2023, hvilket var almindeligt anerkendt. EU-retten var ikke direkte relevant for fastsættelsen af forrentningssatsen, men kriterierne var opfyldt.

Vurdering af risikoen for ”stranded assets”

• Forsyningstilsynet fastholdt, at risikoen for GAS-TO var højere end for EL-TO grundet den politiske beslutning om udfasning af gas. Risikoen for ”stranded assets” var opdelt i en systematisk og en usystematisk asymmetrisk del, begge indregnet i beta-aktiv, men uden dobbelttælling.
• Et fald i gasefterspørgslen kunne medføre store tarifstigninger og en negativ spiral, hvilket var en systematisk risiko.
• Mulighederne for alternativ anvendelse af rør til brint var usikre.
• En rationel investor ville kræve kompensation for usystematisk risiko, og da accelererede afskrivninger ikke var mulige i Danmark, skulle risikoen indgå i forrentningen.

Baltic Pipe-risikotillægget

• Forsyningstilsynet anførte, at en markant underdækning efter 2037, hvis Baltic Pipe ikke blev forlænget, ville være i strid med Kommissionens forordning (EU) 2017/460 om fastsættelse af en netregel for harmoniserede transmissionstarifstrukturer for gas artikel 7, litra d), som forbyder overvæltning af betydelig volumenrisiko på indenlandske brugere. Tillægget afspejlede den ekstra betaling, en rationel investor ville kræve.

GAS-TO’s gældskapacitet

• Forsyningstilsynet fastholdt, at GAS-TO havde mindre gældskapacitet end EL-TO grundet en generelt højere risiko. En høj fremmedkapitalandel ville medføre både en høj egenkapitalforrentning og en høj lånerente, hvilket ikke var økonomisk optimalt. Pass-through af fremmedkapitalomkostninger bidrog til lavere risiko.

Afgørelsens begrundelse og god forvaltning

• Forsyningstilsynet var uenig i, at afgørelsen ikke var tilstrækkeligt begrundet og henviste til den udførlige beskrivelse i afgørelsen. Afgørelsen fastsatte alene forrentningssatsen for egenkapitalen, ikke tariffer eller tarifmetoder. OS 2017 var initieret af Energinet, ikke Forsyningstilsynet, og tilsynet var ikke part i aftalen. Høringsretten var iagttaget.

Energiklagenævnet stadfæstede Forsyningstilsynets afgørelse af 22. december 2022.

Hjemmel og ikrafttrædelse

Energiklagenævnet konstaterede, at indtægtsrammebekendtgørelsen er fastsat med hjemmel i Gasforsyningsloven § 37 d, stk. 4, nr. 3. Bekendtgørelsen trådte i kraft den 1. januar 2023 med virkning for indtægtsrammen fra og med 2023, jf. Bekendtgørelse om indtægtsramme og reguleringsregnskab for transmissionssystemejer § 28, stk. 1 og 2. Da retsvirkningerne af Forsyningstilsynets afgørelse af 22. december 2022 indtrådte i overensstemmelse med bekendtgørelsen, fandt nævnet, at Forsyningstilsynet havde haft hjemmel til at træffe afgørelsen, jf. også Lovtidendeloven § 3, stk. 1.

Afgørelsens begrundelse og god forvaltning

Energiklagenævnet vurderede, at Forsyningstilsynets afgørelse opfyldte kravene til begrundelse i Forvaltningsloven § 22 og Forvaltningsloven § 24, stk. 1. Afgørelsen indeholdt henvisning til retsregler og angivelse af hovedhensyn for skønsudøvelsen. Nævnet fandt, at afgørelsen omhandlede fastsættelse af forrentningssatsen for egenkapitalen og ikke en godkendelse af anmeldte tariffer eller tarifmetoder, hvorfor EU-rettens regler om fastsættelse af tariffer og tarifmetoder ikke var direkte relevante for denne specifikke afgørelse. Forsyningstilsynet havde handlet inden for rammerne af god forvaltning.

Den anvendte model

Energiklagenævnet bemærkede, at hverken gasforsyningsloven eller indtægtsrammebekendtgørelsen fastsætter en specifik metode for fastsættelse af forrentningssatsen for egenkapitalen. Forsyningstilsynet havde således metodefrihed, forudsat at metoderne var baseret på saglige hensyn og egnede til at fastsætte en retvisende forrentningssats. Nævnet vurderede, at den af Forsyningstilsynet anvendte CAPM-model, tilpasset gastransmission, var baseret på saglige hensyn og egnet til formålet. Nævnet lagde vægt på, at klager ikke havde påvist en alternativ, mere retvisende model.

Energiklagenævnet fandt det relevant at indregne risikoen for ”stranded assets” i beta-aktiv, da der er truffet politisk beslutning om udfasning af gas, og der er en reel risiko for reduceret efterspørgsel efter 2037. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets skønsmæssige vurdering af, at risikoen for GAS-TO er fastsat højere end for EL-TO, eller tilsynets samlede indregning af en risiko på 0,08 i beta-aktiv. Klager havde anført, at risikoen forventeligt kunne reduceres, men havde ikke angivet en alternativ fastsættelse af beta-aktiv.

På baggrund af en samlet vurdering fandt Energiklagenævnet ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets skøn.

Klagers anbringender

Klager ønskede Energitilsynets afgørelse ophævet og hjemvist med henblik på fastsættelse af en højere rentesats på mindst 1,96 %. Klager anførte flere punkter til støtte for sin klage:

Anvendt model

Klager mente, at WACC-modellen var uegnet, da den ikke tog udgangspunkt i selskabernes faktiske låneomkostninger, men anvendte et generelt indeks. Dette medførte, at Energitilsynet udmeldte samme risikotillæg for alle selskaber i stedet for differentierede tillæg. Klager argumenterede for, at WACC-modellen var i strid med Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 og Energitilsynets egen vejledning.

Inddragelse af selskabsspecifikke oplysninger

Klager fremhævede, at Energitilsynet burde have inddraget selskabsspecifikke forhold, herunder klagers koncerninterne lån på 580 mio. kr. og 140 mio. kr. Klager oplyste, at Energinet havde indskudt 600 mio. kr. egenkapital i Dansk Gas Distribution Holding A/S, hvilket påvirkede klagers kreditrisiko. En indikation fra Nordea Danmark A/S viste en kreditmarginal på 100 bps ved en egenkapitalandel på 30 %, og klager argumenterede for, at en lavere egenkapitalandel ville øge kreditrisikotillægget.

Fastsættelse af egenkapitalandelen

Klager påpegede, at Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 ikke indeholder en forudsætning om en 70/30 fordeling mellem fremmed- og egenkapital, i modsætning til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1. Klager mente, at Energitilsynet burde have taget udgangspunkt i den konkrete egenkapitalandel, som for klager var 16,9 %.

Anvendelse af periode-matching

Klager anførte, at anvendelsen af periode-matching ved fastsættelsen af den risikofrie rente medførte en for lav rentesats. Klager mente, at den risikofrie rente i stedet burde fastsættes på baggrund af 10-årige danske statsobligationer, hvilket ville stemme bedre overens med selskabernes faktiske kapitalomkostninger og praksis i andre lande samt for eldistributionsvirksomheder.

Energitilsynets skønsudøvelse og rentesatsens rimelighed

Klager mente, at Energitilsynet havde begrænset sit pligtmæssige skøn ved udelukkende at anvende WACC-ekspertgruppens principper og antagelsen om ensartet risiko for alle naturgasdistributionsselskaber. Klager argumenterede for, at der var væsentlige forskelle i kreditrisikoen mellem selskaberne, og at Energitilsynet burde have inddraget konkrete låneoplysninger. Klager fandt, at den fastsatte rentesats var urimelig og medførte en væsentlig reduktion af klagers indtægtsramme på ca. 65 mio. kr.

Forsyningstilsynets bemærkninger

Forsyningstilsynet fastholdt, at Energitilsynet havde anvendt anbefalingerne fra WACC-ekspertgruppen til fastsættelse af forrentning af den regulatoriske nettogæld i henhold til Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 10, stk. 5 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer og åbningsbalancer for naturgasdistributionsselskaber § 12, stk. 1. Tilsynet anførte, at WACC-modellen og de fastsatte parametre gav et markedsmæssigt, systematisk risikojusteret afkast. Forsyningstilsynet mente, at Energinets indskud i holdingselskabet ikke havde betydning for fastsættelsen af kreditrisikotillægget for klager, da vurderingen skulle ske ud fra en standalone-betragtning. Tilsynet forsvarede anvendelsen af periode-matching for at reducere risikoen for overkompensation og påpegede, at der ikke var væsentlige forskelle i risikoen ved at drive gasdistribution i Danmark. Endelig anførte tilsynet, at den fastsatte rentesats gav klager en rimelig forrentning, og at klager som eneretsvirksomhed havde et sikkert indtjeningsgrundlag.