Ophævelse og hjemvisning af § 25-tilladelse til vindmøller ved Bogø Inddæmning grundet manglende plangrundlag og utilstrækkelig Natura 2000-vurdering

Sagen omhandler Lolland Kommunes afgørelse af 21. juni 2021 om en § 25-tilladelse til opstilling af otte vindmøller ved Bogø Inddæmning på Lolland. Projektområdet ligger i landzone og inden for kystnærhedszonen, cirka 80 meter nord for Natura 2000-område nr. 179, Nakskov Fjord og Inderfjord, som omfatter habitatområde H158 og fuglebeskyttelsesområde F88. Dette område er også sammenfaldende med Ramsarområde R23 Nakskov Fjord og Inderfjord og er udpeget på grund af sit rige fugleliv, herunder yngle- og trækfugle som havørn, rørhøg, klyde, almindelig ryle, splitterne, fjordterne, havterne, dværgterne, knopsvane, sangsvane, sædgås, grågås, bramgås, taffeland, troldand og blishøne. Lolland Kommune har modtaget en ansøgning om tilladelsen, og projektet er blevet reduceret fra oprindeligt ni eller ti vindmøller til otte, med en reduceret rotordiameter fra 136 m til 126 m, baseret på indkomne høringssvar og en Natura 2000-konsekvensvurdering. De syv eksisterende vindmøller i området vil blive nedtaget.

Fugleundersøgelser og konsekvensvurdering

Som grundlag for miljøkonsekvensrapporten er der udført tre fugleundersøgelser i perioden 2018-2020, der fokuserede på havørn, beskyttelseskrævende fuglearter og rovfuglereder. Naturkonsekvensvurderingen af 12. november 2020 vurderede den potentielle påvirkning af fuglene på udpegningsgrundlaget for fuglebeskyttelsesområde F88. Arter som taffeland, troldand, blishøne, engryle, klyde, dværgterne, fjordterne, havterne, splitterne og rødrygget tornskade blev ikke medtaget i konsekvensvurderingen, da de ikke blev registreret i eller omkring projektområdet under feltarbejdet.

Kollisionsmodelleringer, baseret på skotske metoder, viste et beregnet årligt kollisionsantal for bramgæs mellem 203,6 og 250,3, og for havørn 0,4. Det blev vurderet, at kollisioner i størrelsesordenen 1-2 % ikke ville påvirke arterne på bestandsniveau. For havørn udgjorde det beregnede antal 1,82 % af den vestlollandske bestand, og det blev konkluderet, at dette ikke ville skade havørnen, da bestanden i Nakskov Fjord ville suppleres fra omkringliggende sunde bestande. For bramgæs udgjorde kollisionerne op til 3,7 % af den målsatte bestand, hvilket oversteg den acceptable grænse på 1-2 %.

Afværgeforanstaltninger og klagepunkter

For at afværge påvirkningen af bramgæs blev det foreslået at reducere antallet af møller til otte af den mindste type (Vestas V126) for at opnå et kollisionsantal på ca. 2 % af den målsatte bestand. Yderligere afværgeforanstaltninger omfattede hurtig nedpløjning af roerester i projektområdet for at undgå at tiltrække bramgæs, samt ophør af regulering af bramgæs på de pågældende marker. Miljøkonsekvensrapporten vurderede, at forstyrrelse, fortrængning og barriereeffekt ville medføre en meget begrænset påvirkning af fuglene på udpegningsgrundlaget, og at direkte habitattab var ubetydeligt.

Klagerne, herunder to lokale foreninger og Dansk Ornitologisk Forening, påklagede afgørelsen og anførte en række fejl og mangler. De kritiserede især, at naturkonsekvensvurderingen var mangelfuld og ikke levede op til forsigtighedsprincippet, at fugleundersøgelserne og kollisionsberegningerne var utilstrækkelige, og at de foreslåede afværgeforanstaltninger var utilstrækkelige og i strid med Miljømålsloven. Klagerne fremhævede også manglende vurdering af barriereeffekt, habitattab, flagermusundersøgelser (især for bilag IV-arter som bredøret flagermus under Rådets direktiv 92/43/EØF), kumulative påvirkninger fra andre vindmølleparker, og utilstrækkelig borgerinddragelse. De henviste til EU-Domstolens domme, herunder Holohan-dommen, Kaliakra-dommen, Hjertemuslinge-dommen, Moorburg-sagen og Sweetman-dommen, for at understrege kravene til konsekvensvurderinger og forsigtighedsprincippet.

Lolland Kommune fastholdt, at projektets betydning for Natura 2000-området var undersøgt tilstrækkeligt, og at afværgeforanstaltningerne var nødvendige og effektive. Kommunen henviste til, at 1-2 % kollisioner normalt antages at have ubetydelig påvirkning på en bestands dynamik, baseret på ORNIS-komiteens anbefalinger og tyske kilder. Under sagens behandling ophævede Planklagenævnet Lolland Kommunes lokalplan nr. 360-131, som muliggjorde projektet.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter Miljøvurderingsloven § 25, jf. Miljøvurderingsloven § 49, stk. 1. Nævnet har begrænset sin prøvelse til plangrundlaget og Natura 2000-område N179, Nakskov Fjord og Inderfjord (fugle), i henhold til Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 2.

Plangrundlaget

Nævnet konstaterer, at Planklagenævnet ved afgørelse af 22. april 2022 har ophævet Lolland Kommunes lokalplan nr. 360-131, som muliggjorde realiseringen af projektet. I medfør af Bekendtgørelse om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter § 11 finder Miljø- og Fødevareklagenævnet, at der herefter ikke foreligger det nødvendige plangrundlag for § 25-tilladelsen af 21. juni 2021. Afgørelsen lider derfor af en væsentlig retlig mangel.

Natura 2000-område N179, Nakskov Fjord og Inderfjord (fugle)

Nævnet finder, at Lolland Kommune ikke har haft det fornødne grundlag for ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl at fastslå, at de planlagte vindmøller ikke har skadelige virkninger for integriteten af Natura 2000-område nr. 179. Dette skyldes, at den foretagne konsekvensvurdering bygger på en antagelse om, at kollisioner i størrelsesordenen 1-2 % ikke påvirker arterne på bestandsniveau. Nævnet finder, at kommunen ikke i tilstrækkelig grad har redegjort for, at en øvre grænse på 2 % generelt kan anvendes som kriterium for en acceptabel påvirkning af en given fuglebestand uanset art.

Nævnet bemærker, at ORNIS-kriteriet på 1 % oprindeligt er udviklet med henblik på at fastslå, hvad der i Fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 9, stk. 1, litra c forstås ved en ”mindre mængde” i forbindelse med undtagelser fra jagt- og fangstbestemmelser. Lolland Kommune har ikke tilstrækkeligt redegjort for, hvordan 2 % kan anvendes på samme måde som 1 %-kriteriet til at vurdere påvirkning af lokale bestande, især da de tyske kilder, kommunen henviste til, vedrører kvantitative kriterier for vigtigheden af områder for trækfugle, ikke den relative påvirkning af en bestand fra øget dødelighed. § 25-tilladelsen lider derfor af en væsentlig retlig mangel.

Miljø- og Fødevareklagenævnets øvrige bemærkninger

Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker, at Lolland Kommune ved en eventuel fornyet behandling bør foretage en ny konkret vurdering af kollisionsrisikoen og påvirkningen i form af fortrængning af fuglearterne på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-område nr. 179. Det skal begrundes, hvilken påvirkning af de enkelte arter, der kan anses for acceptabel i forhold til at undgå skadelig virkning på Natura 2000-områdets integritet.

Kommunen bør foretage konkrete vurderinger og konklusioner for påvirkningen af eventuelle udvalgte fokusarter og redegøre for, hvorfor øvrige arter på udpegningsgrundlaget ikke medtages. Der mangler konkrete vurderinger og kollisionsberegninger for rørhøg, selvom den er en fokusart.

Effekten af de enkelte afværgeforanstaltninger skal vurderes konkret, og konsekvensvurderingen skal forholde sig til den fulde påvirkning fra det aktuelle projekt, ikke kun merpåvirkningen i forhold til de eksisterende møller, der nedtages. En eventuel undvigerespons skal redegøres for i forhold til den ændrede placering af vindmøllerne.

Forstyrrelseszonens omfang og varighed skal belyses tilstrækkeligt, og der skal tages højde for, at forskellige fuglearter har forskellig forstyrrelsesadfærd og tilvænningsperiode. Endelig bør en revideret basisanalyse og udkast til en ny Natura 2000-plan for området inddrages ved en fornyet vurdering. Hvis projektet ikke uden rimelig tvivl kan udelukkes at skade Natura 2000-områdets integritet, kan det kun tillades efter undtagelsesbestemmelsen i Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver Lolland Kommunes afgørelse af 21. juni 2021 om § 25-tilladelse til opstilling af vindmøller ved Bogø Inddæmning og hjemviser sagen til fornyet behandling. Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales.