Ophævelse og hjemvisning af afgørelse om lovliggørende dispensation til skyde- og vendeplads

Miljø- og Fødevareklagenævnet har behandlet en sag om lovliggørende dispensation til etablering af en skyde- og vendeplads i et beskyttet hede- og strandengsområde. Sagen omhandler en afgørelse truffet af Norddjurs Kommune, som Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse har påklaget. Klagen vedrører især vilkåret om etablering af erstatningsnatur i forholdet 1:2, som klager finder i strid med proportionalitetsprincippet og uden lovhjemmel, samt projektets nationale betydning.

Ejendommen og Området

Den omhandlede skyde- og vendeplads, der dækker ca. 2.800 m², er placeret på matr. nr. [F1] ved [A1], ca. 2 km nord for Hevring. Området består primært af lysåbne arealer og skov, og den nordlige del grænser op til Kattegat. Størstedelen af matriklen (ca. 286 ha) er registreret som beskyttet hede, og det specifikke areal for skyde- og vendepladsen er registreret som omtrent lige dele beskyttet hede og beskyttet strandeng. Området er desuden omfattet af Natura 2000-område nr. 14 Ålborg Bugt, Randers Fjord og Mariager Fjord (Habitatområde H14 og Fuglebeskyttelsesområde F2 og F15), med udpegningsgrundlag som grå/grøn klit, tør hede, sandbanke, bugt, strandeng samt flere træk- og ynglefugle.

Den Påklagede Afgørelse

Norddjurs Kommune meddelte den 20. maj 2020 lovliggørende dispensation i medfør af Naturbeskyttelsesloven § 3, stk. 2, nr. 1 og 3, jf. Naturbeskyttelsesloven § 65, stk. 2, til etablering af skyde- og vendepladsen. Dispensationen blev givet på vilkår om, at der etableres 5.600 m² erstatningsnatur (2.300 m² strandeng, 500 m² grågrøn klit (hede) og 2.800 m² klitlavning (hede)) inden den 20. maj 2022. Kommunen lagde vægt på projektets nationale betydning for Politiets og Forsvarets skydetræning, at det påvirkede areal udgør en meget lille del af Forsvarets samlede areal, og at det er den eneste mulige lokalitet for Østjyllands Politi. Kommunen vurderede, at projektet ikke ville medføre væsentlig påvirkning af Natura 2000-området, hvis erstatningsnatur i forholdet 1:2 blev etableret, og indhentede derfor ikke udtalelse fra Naturstyrelsen. Derudover vurderede kommunen, at projektet ikke ville påvirke udpegningsgrundlagets fuglearter eller bilag IV-arter som strandtudse, da der ikke var kendte registreringer tæt på pladsen.

Klagens Indhold

Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse påklagede afgørelsen den 15. juni 2020. Klager anførte, at vilkåret om erstatningsnatur i forholdet 1:2 er i strid med det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip og mangler lovhjemmel eller retspraksis. Klager fremhævede projektets væsentlige samfundsmæssige betydning for den offentlige sikkerhed og påpegede, at den nedlagte natur havde en beskeden naturmæssig værdi. Klager var dog indstillet på at etablere erstatningsnatur i forholdet 1:1 og udarbejde en screening for at afdække påvirkning af udpegningsgrundlaget. Klager henviste til, at vejledningen om naturbeskyttelseslovens § 3 angiver, at vilkår ikke må være mere vidtgående end påkrævet.

Norddjurs Kommunes Bemærkninger

Norddjurs Kommune fastholdt den 30. september 2020 sin afgørelse og vurdering af, at projektet kun kunne meddeles lovliggørende dispensation, hvis der etableres erstatningsnatur i forholdet 1:2. Kommunen mente, at dette vilkår var proportionelt og kunne efterleves gennem Forsvarets eksisterende drifts- og plejeplan for området.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse i sagen og ophæver Norddjurs Kommunes afgørelse af 20. maj 2020 om lovliggørende dispensation til etablering af skyde- og vendeplads i beskyttet hede og strandeng. Sagen hjemvises til fornyet behandling i kommunen, og det indbetalte klagegebyr tilbagebetales.

Miljø- og Fødevareklagenævnets Prøvelse

Nævnet har i denne klagesag valgt at behandle, hvorvidt Norddjurs Kommune i tilstrækkelig grad har vurderet, om projektet væsentligt vil kunne påvirke Natura 2000-område nr. 14 Ålborg Bugt, Randers Fjord og Mariager Fjord i forbindelse med afgørelsen om lovliggørende dispensation fra Naturbeskyttelsesloven § 3. Nævnet har begrænset sin prøvelse til dette væsentlige forhold, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og 2.

Det Retlige Grundlag

Det er ubestridt, at det omhandlede areal er beskyttet hede og strandeng omfattet af forbud mod tilstandsændringer efter Naturbeskyttelsesloven § 3, stk. 2, nr. 1 og 3. Dispensation fra dette forbud kan i særlige tilfælde meddeles efter Naturbeskyttelsesloven § 65, stk. 2. Før en sådan dispensation gives, skal der foretages en vurdering af, om projektet kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt, jf. Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 6, stk. 1, jf. Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 7, stk. 2, nr. 1. Hvis en væsentlig påvirkning ikke kan udelukkes, skal der foretages en nærmere konsekvensvurdering. Viser vurderingen, at projektet vil skade det internationale naturbeskyttelsesområdes integritet, kan der ikke meddeles tilladelse, jf. Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 6, stk. 2. Disse bestemmelser implementerer bl.a. Rådets direktiv 92/43/EØF (Habitatdirektivet) artikel 6, stk. 3, som EU-Domstolen fortolker således, at foranstaltninger, der har til formål at undgå eller reducere skadelige virkninger, ikke kan tages i betragtning i væsentlighedsvurderingen.

Vurdering af den Konkrete Sag

Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt, at Norddjurs Kommunes afgørelse led af en væsentlig retlig mangel. Kommunens væsentlighedsvurdering forudsatte, at projektet ikke ville medføre væsentlig påvirkning af Natura 2000-området, såfremt der etableredes erstatningsnatur i forholdet 1:2. Dette er i strid med EU-Domstolens praksis (EU-Domstolens dom af 12. april 2018 i sag C-323/17, People over Wind), som fastslår, at foranstaltninger til at undgå eller reducere skadelige virkninger ikke kan indgå i væsentlighedsvurderingen. Selve det at tage sådanne foranstaltninger i betragtning indikerer, at en væsentlig påvirkning er sandsynlig, og dermed kræves en fuld konsekvensvurdering.

Miljø- og Fødevareklagenævnets Øvrige Bemærkninger

Nævnet bemærker, at Norddjurs Kommune ved en fornyet behandling af sagen skal foretage en væsentlighedsvurdering af projektets påvirkning af Natura 2000-området, hvor etablering af erstatningsnatur ikke indgår. Hvis en væsentlig påvirkning af Natura 2000-området uden erstatningsnatur ikke kan udelukkes på baggrund af objektive kriterier, skal projektets påvirkning belyses ved en fuld konsekvensvurdering. Kompenserende foranstaltninger kan alene anvendes i forbindelse med en fravigelse af habitatbeskyttelsen efter Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

Miljø- og Fødevareklagenævnets Afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet ophæver og hjemviser Norddjurs Kommunes afgørelse af 20. maj 2020 om lovliggørende dispensation til etablering af skyde- og vendeplads i beskyttet hede og strandeng på matr. nr. [F1] beliggende ved [A1], 8950 Ørsted til fornyet behandling. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 17 og Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Miljø- og Fødevareklagenævnet mv. § 2.