Planklagenævnets afgørelse om aktindsigt i Silkeborg Kommunes sag vedrørende partnerskabsaftale

Silkeborg Kommune meddelte den 17. marts 2020 delvist afslag på en anmodning om aktindsigt i oplysninger vedrørende en partnerskabsaftale. Anmodningen, indgivet den 14. februar 2020, omhandlede sag nr. EMN-2019-02379 vedrørende en partnerskabsaftale og inkluderede ønsker om aktliste, mødereferater, embedsmandsnotater, telefonnotater, referater af interne møder og politiske reaktioner.

Kommunen begrundede afslaget med henvisning til Offentlighedsloven § 30, stk. 1, nr. 2 for partnerskabsaftalen, idet den indeholdt forretningshemmeligheder, hvis offentliggørelse kunne skade virksomheden. Desuden blev 81 dokumenter undtaget fra aktindsigt i henhold til Offentlighedsloven § 23, stk. 1, nr. 1 (interne dokumenter), Offentlighedsloven § 28, stk. 1 (oplysninger om sagens faktiske grundlag) og Offentlighedsloven § 14 (meroffentlighed). Kommunen anførte, at de undtagne dokumenter var interne og alene indeholdt foreløbige overvejelser eller tjente som grundlag for interne beslutningsprocesser uden at indeholde oplysninger om sagens faktiske grundlag.

Klageren påklagede afgørelsen den 26. marts 2020 til Planklagenævnet og anførte, at det var urimeligt at undtage 81 ud af 93 dokumenter. Selvom Silkeborg Kommune den 4. maj 2020 valgte at udlevere partnerskabsaftalen i sin helhed, fastholdt klageren klagen over den resterende del af afgørelsen. Kommunen fastholdt sin oprindelige afgørelse den 1. april 2020 og oplyste senere, at partnerskabsaftalen var indgået forud for vedtagelsen af lokalplan nr. 10-032 - [ejendom1] og regulerede infrastrukturelle forhold, der var indarbejdet i lokalplanen, hvilket indikerede en sammenhæng mellem aftalen og lokalplanen.

Planklagenævnet har behandlet klagen over Silkeborg Kommunes delvise afslag på aktindsigt og har ophævet kommunens afgørelse samt hjemvist sagen til fornyet behandling.

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet er klageinstans for kommunale afgørelser efter Planloven § 58, herunder vedtagelse af lokalplaner. Afgørelser om aktindsigt for offentligheden kan påklages særskilt til den øverste klageinstans, jf. Offentlighedsloven § 37, stk. 1, og afgørelser om aktindsigt i miljøoplysninger kan påklages til den relevante klageinstans, jf. Miljøoplysningsloven § 4, stk. 6. Selvom dokumenter om en samarbejdsaftale normalt ikke vedrører en sag, der kan indbringes for Planklagenævnet, vurderede nævnet, at dokumenterne/oplysningerne om partnerskabsaftalen var indgået i arbejdet med udarbejdelsen af lokalplanen. Nævnet fandt derfor, at det havde kompetence til at behandle klagesagen om aktindsigt i disse dokumenter.

Miljøoplysningslovens anvendelsesområde

Nævnet vurderede, at de anmodede oplysninger i vidt omfang udgjorde miljøoplysninger i henhold til Miljøoplysningsloven § 3, da forhold reguleret i en lokalplan, såsom infrastrukturelle forhold og byggeri, kan påvirke miljøelementer som luft, jord og landskaber, jf. Miljøoplysningsloven § 3, nr. 1 og Miljøoplysningsloven § 3, nr. 3. Dette er i overensstemmelse med en bred fortolkning af begrebet miljøoplysninger, som støttes af praksis fra Folketingets Ombudsmand (FOU 2018-4) og EU-domstolen (sag C-321/96, Mecklenburg). Anmodningen om aktindsigt skulle derfor som udgangspunkt behandles efter reglerne i 1985-offentlighedsloven, jf. Miljøoplysningsloven § 2, stk. 1 og Miljøoplysningsloven § 6, stk. 2.

Retlige mangler ved kommunens afgørelse

Planklagenævnet identificerede flere retlige mangler ved Silkeborg Kommunes afgørelse:

• Forkert lovvalg: Kommunen behandlede anmodningen efter 2013-offentlighedsloven i stedet for 1985-offentlighedsloven, som miljøoplysningsloven henviser til.
• Manglende afvejning: Kommunen foretog ikke den konkrete afvejning, der kræves efter Miljøoplysningsloven § 2, stk. 3, 1. pkt. og Miljøoplysningsloven § 2, stk. 3, 2. pkt.. Disse bestemmelser indebærer en pligt til at give indsigt, hvis afvejningen falder ud til fordel for udlevering, hvilket adskiller sig fra den diskretionære meroffentlighed efter Offentlighedsloven § 14.
• Fejlagtig kategorisering af dokumenter: Ved gennemgang af de undtagne dokumenter fandt nævnet, at flere dokumenter, herunder dokumentID nr. 8327093 og 8326922, ikke var interne, som kommunen havde anført i henhold til Offentlighedsloven (1985) § 7, nr. 1 og Offentlighedsloven § 23, stk. 1, nr. 1.

Da kommunen ikke havde forholdt sig tilstrækkeligt konkret til de enkelte dokumenter og ikke havde foretaget den korrekte afvejning efter miljøoplysningsloven, fandt Planklagenævnet, at der var tale om væsentlige retlige mangler, der gjorde afgørelsen ugyldig.

Planklagenævnets afgørelse

Planklagenævnet ophæver Silkeborg Kommunes afgørelse og hjemviser sagen til fornyet behandling i kommunen. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3.

Bemærkninger til den nye behandling af sagen

Ved den fornyede behandling skal Silkeborg Kommune:

• Anvende korrekt lovvalg: Anvende 1985-offentlighedsloven, jf. miljøoplysningsloven. Hvis dokumenter udelukkende vedrører partnerskabsaftalen og ikke lokalplanen, kan de eventuelt vurderes efter 2013-offentlighedsloven, men disse vil i så fald falde uden for Planklagenævnets kompetence.
• Vurdere undtagelsesbestemmelser: Vurdere, om andre undtagelsesbestemmelser i 1985-offentlighedsloven kan anvendes.
• Foreta konkret afvejning: Hvis dokumenter undtages, skal kommunen anvende undtagelsesbestemmelserne restriktivt og foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesse i udlevering, jf. Miljøoplysningsloven § 2, stk. 3, 1. pkt. og Miljøoplysningsloven § 2, stk. 3, 2. pkt.. Der skal tages hensyn til, om oplysningerne allerede er offentligt tilgængelige eller udleveret eksternt.
• Give konkret begrundelse og klagevejledning: Afgørelser om afslag på aktindsigt skal ledsages af en konkret begrundelse og klagevejledning til Planklagenævnet.