Planklagenævnets afgørelse om Holbæk Kommunes lokalplan nr. 14.12 vedrørende besøgs- og udflugtsområde ved Maglesø

Holbæk Kommune vedtog den 14. august 2019 endeligt lokalplan nr. 14.12, Besøgs- og udflugtsområde ved Maglesø. En beboer i lokalplanområdet klagede den 26. oktober 2019 til Planklagenævnet over afgørelsen.

Området og klagerens ejendom

Sagen omhandler et område i Holbæk Kommune, der inkluderer Maglesø, stiforløb, en parkeringsplads og bygninger øst herfor. Planområdet dækker ca. 20 ha, hvoraf ca. 16,7 ha er Maglesø. En del af lokalplanområdet omfatter klagerens ejendom, hvor der tidligere har været et traktørsted i stueetagen og beboelse på førstesalen. Traktørstedet ophørte den 1. oktober 2017.

Tidligere afgørelser vedrørende klagerens ejendom

Der har været flere tidligere afgørelser relateret til klagerens ejendom:

• Landzonetilladelse: Jernløse Kommune gav den 5. juni 2003 landzonetilladelse til udvidelse af bebyggelse og indretning af beboelse i tagetagen.
• Påbud om adgangssti: Kommunen påbød den 27. juni 2017 klageren at fjerne en kæde, der spærrede for en adgangssti, med hjemmel i Naturbeskyttelsesloven § 26. Påbuddet blev stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet den 18. marts 2019.
• Fredningsnævnets afgørelse: Fredningsnævnet for Vestsjælland afgjorde den 1. april 2019, at ændring af belægning på forpladsen til græs var i overensstemmelse med fredningskendelsen.
• Afslag på nedlæggelse af sti: Kommunen gav den 29. juni 2018 afslag på tilladelse til at nedlægge en sti på ejendommen med hjemmel i Naturbeskyttelsesloven § 26a. Afgørelsen blev stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet den 24. april 2019.
• Forbud efter planloven: Kommunen nedlagde den 14. maj 2018 et forbud efter Planloven § 14 mod ændring af anvendelsen af stueplan til boligformål og inddragelse af udearealer til boligen. Planklagenævnet ophævede senere dette forbud den 7. oktober 2021 som ugyldigt, da anvendelsen af stueetagen til boligformål blev anset for eksisterende lovlig anvendelse.

Lokalplanens formål og indhold

Holbæk Kommune vedtog forslag til lokalplanen den 23. januar 2019, som var i offentlig høring frem til den 4. april 2019. Den endelige lokalplan blev vedtaget den 14. august 2019 og offentliggjort den 2. oktober 2019.

Lokalplanens formål, jf. § 1.1, er at sikre offentlig adgang til besøgs- og udflugtsområdet ved Maglesø, herunder parkeringsplads og stier, samt at sikre anvendelse af stueplan i ejendommen til restaurant, café og traktørsted.

Lokalplanens § 4 om anvendelse fastsætter, at området udlægges til besøgs- og udflugtsområde med offentlig adgang. Stueplan i klagerens ejendom udlægges til café, restaurant, traktørsted, mens førstesalen skal anvendes til boligformål eller publikumsorienteret serviceerhverv. Udearealer syd for ejendommen udlægges til supplerende ankomst- og udeserveringsareal, mens arealer nord og øst udlægges til have, ankomst og parkering for privat boliganvendelse.

§ 8.4 fastsætter, at udeareal til publikumsorienteret service og udeservering syd og vest for bygningen skal fremstå med grusbelægning.

§ 10 om lokalplanens retsvirkninger angiver, at ejendomme kun må anvendes i overensstemmelse med planen, men at eksisterende lovlig anvendelse kan fortsætte. Det fremgår også, at ejeren efter Planloven § 48 under visse forudsætninger kan kræve ejendommen overtaget af kommunen mod erstatning.

Klagerens anbringender

Klageren anførte en række punkter i sin klage:

• Ekspropriativ karakter: Klageren mente, at lokalplanens bestemmelser, især § 4.4 og § 8.4, overskred grænsen for detaljeret regulering og havde karakter af ekspropriation, jf. Grundloven § 73, da de afskar en rimelig økonomisk udnyttelse af ejendommen og stred mod proportionalitetsprincippet.
• Manglende overholdelse af fredningskendelse og landzonetilladelse: Klageren gjorde gældende, at lokalplanens § 8.4 var et forsøg på at agere fredningsmyndighed eller ændre en allerede bindende landzonetilladelse.
• Lokalplanens retsvirkninger: Klageren fandt, at lokalplanen var uklar om offentlig adgang til private arealer og ikke overholdt Planloven § 15, da den medførte mere vidtgående begrænsninger end angivet.
• Manglende undersøgelse af gener: Kommunen havde ikke afdækket gener for klageren ved offentlig færdsel tæt på den private bolig, hvilket stred mod proportionalitetsprincippet.
• Utilstrækkeligt beslutningsgrundlag: Lokalplanen var vedtaget på et fejlagtigt grundlag, da den hvilede på en forkert præmis om offentlig adgang til forpladsen, og kommunalbestyrelsen var muligvis ikke oplyst om en plejeplan fra 1983.
• Øvrige klagepunkter: Klageren anførte også punkter vedrørende et påbud om fjernelse af hegn, tidspunktet for lokalplanens udarbejdelse, eksisterende lovlig anvendelse og en ansøgning om ændret anvendelse. Disse blev dog afvist af Planklagenævnet som værende uden for nævnets kompetence i denne sag.

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over Holbæk Kommunes endelige vedtagelse af lokalplan nr. 14.12, Besøgs- og udflugtsområde ved Maglesø. Lokalplanen fortsætter dermed med at gælde.

Planklagenævnets kompetence og afvisninger

Planklagenævnet kan kun tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Uenighed i planers indhold eller hensigtsmæssighed er ikke et retligt spørgsmål. Nævnet afviste at behandle klagepunkter vedrørende kommunens påbud om fjernelse af hegn, tidspunktet for lokalplanens udarbejdelse, eksisterende lovlig anvendelse og ansøgning om ændret anvendelse, da disse enten vedrørte lokalplanens hensigtsmæssighed eller lå uden for nævnets kompetence i denne sag.

Lovligheden af lokalplanens bestemmelser

Planklagenævnet vurderede, at Holbæk Kommune havde hjemmel i Planloven § 15, stk. 2, nr. 10 til at fastsætte bestemmelser om områdets anvendelse, herunder udlæg af arealer til ankomst og udeservering, samt krav om grusbelægning. En kommune kan vedtage lokalplaner, der fastsætter bestemmelser for anvendelsen af private arealer, herunder til offentlige formål, jf. Planloven § 15, stk. 2, nr. 2.

Lokalplanens retsvirkninger vedrører alene fremtidige forhold. Eksisterende lovlig brug kan fortsætte uanset planens bestemmelser, hvilket også fremgår af lokalplanens § 10.2. En hidtidig ret til at udnytte en ejendom i strid med en lokalplan bortfalder først, når retten ikke har været udnyttet i 3 på hinanden følgende år, jf. Planloven § 56, stk. 4.

Ekspropriativ karakter

Planklagenævnet fandt ikke, at lokalplanens bestemmelser udgjorde en så særligt intens og konkret indskrænkning i klagerens rådighed over ejendommen, at den afskar klageren fra en økonomisk rimelig udnyttelse af ejendommen. Lokalplanlægning er som udgangspunkt erstatningsfri regulering, og kommunen har hjemmel til at vedtage bestemmelserne i henhold til Planloven § 15, stk. 2. Der var derfor ikke tale om ekspropriation i strid med Grundloven § 73.

Overholdelse af fredningskendelse og landzonetilladelse

Nævnet fastslog, at lokalplanen er vedtaget med hjemmel i planloven og ikke fredningskendelsen. Det havde ingen betydning for kommunens mulighed for at fastsætte bestemmelsen i § 8.4, at fredningskendelsen eventuelt ikke regulerede belægningen, eller at der tidligere var givet en landzonetilladelse uden vilkår om belægning.

Oplysninger om lokalplanens retsvirkning

Planklagenævnet fandt, at lokalplanen indeholdt tilstrækkelige oplysninger om planens formål og retsvirkninger, jf. Planloven § 15, stk. 1. Det fremgik af lokalplanens § 1 og § 10, at ejendomme kun må anvendes i overensstemmelse med planen, og at eksisterende lovlig anvendelse kan fortsætte. Eventuelle uklarheder i lokalplanen påvirker ikke dens gyldighed, men kan have betydning for dens håndhævelse.

Beslutningsgrundlaget for lokalplanen

Officialprincippet

Kommunen har et meget vidtgående skøn i forhold til omfanget og karakteren af de oplysninger, der tilvejebringes i forbindelse med planvedtagelsen. Planklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering af, hvilke oplysninger om eventuelle genevirkninger for klageren, der var nødvendige for beslutningen om vedtagelse af lokalplanen.

Materiale til kommunalbestyrelsen

Planklagenævnet har ikke kompetence til at vurdere, om reglerne i Kommunal Styrelseslov § 8, stk. 4 og Kommunal Styrelseslov § 20, stk. 3 er overholdt. Nævnet fandt ikke grundlag for at antage, at lokalplanen var vedtaget på et fejlagtigt eller utilstrækkeligt grundlag, fordi kommunalbestyrelsen eventuelt havde lagt til grund, at der var offentlig adgang til Maglesø over klagerens ejendom. Spørgsmålet om offentlig adgang efter Naturbeskyttelsesloven § 26 henhører under Miljø- og Fødevareklagenævnets kompetence, jf. Naturbeskyttelsesloven § 78, stk. 1. Der var heller ingen væsentlig retlig mangel, selvom kommunalbestyrelsen ikke blev gjort bekendt med amtskommunens plejeplan fra 1983, da der ikke er lovkrav om inddragelse af sådanne planer.

Planklagenævnets endelige afgørelse

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen. Nævnet bemærkede dog, at lokalplanens bestemmelser ikke kan håndhæves i forhold til den eksisterende lovlige anvendelse af stueetagen og forpladsen til bolig og hertil relaterede formål på ejendommen. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 1. Klagegebyret tilbagebetales ikke, jf. Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Planklagenævnet § 3.