Planklagenævnets afgørelse om opførelse af ældreboliger i strid med lokalplan

Københavns Kommune traf den 9. januar 2019 afgørelse om, at opførelse af boliger på ejendommen [adresse1]-[adresse2] er i strid med lokalplan nr. 258, [vejnavn2]. Ejeren af ejendommen klagede den 1. februar 2019 til Planklagenævnet over denne afgørelse. Klagen blev modtaget af nævnet den 25. april 2019.

Ejendommen og lokalplanens bestemmelser

Ejendommen er beliggende på [adresse1]-[adresse2] og er omfattet af lokalplan nr. 258, [vejnavn2], vedtaget den 26. oktober 1995. Ejendommen ligger specifikt i lokalplanens delområde II.

Lokalplanens formålsbestemmelse i § 1 angiver, at formålet er at færdiggøre karreen som et attraktivt boligområde med et mindre institutionsområde, sikre passende bebyggelse og solorienterede opholdsarealer, forbedre adgang til [ejendom1] og fastholde [vejnavn4] som bydelens centerstrøg.

Lokalplanens § 3 fastsætter bestemmelser for områdets anvendelse:

• Delområde I: Fastlægges til boligformål (§ 3, stk. 1, litra a).
• Delområde II: Fastlægges til offentlige formål samt private institutioner m.v. af almen karakter, som naturligt kan indpasses i området (§ 3, stk. 2, 1. pkt.). Der må opføres eller indrettes bebyggelse til institutioner og andre sociale- og sundhedsmæssige formål, skoler og andre uddannelsesformål, miljømæssige servicefunktioner, kulturelle formål, ældreboliger samt administration (§ 3, stk. 2, 2. pkt.).

Forløbet og kommunens afgørelse

Klageren anmodede den 5. november 2018 kommunen om en planmæssig udtalelse vedrørende opførelse af ældreboliger på ejendommen. Klageren ønskede at nedrive eksisterende bebyggelse og opføre boliger egnet til ældre, og søgte afklaring af begrebet "ældreboliger" i lokalplanens § 3, stk. 2.

Københavns Kommune afgjorde den 9. januar 2019, at boliganvendelse i delområde II er i strid med lokalplanens § 3, stk. 2. Kommunen fortolkede "ældreboliger" i overensstemmelse med den overordnede anvendelse til offentlige formål og de angivne anvendelseskategorier. Kommunen mente, at selvom boligerne indrettes som ældreegnede, er der fortsat tale om boligformål, hvilket ikke er omfattet af den fastlagte anvendelse. Kommunen henviste til, at det kun er tilladt at opføre/indrette beskyttede boliger/plejecenter, der har karakter af en institution med tilknyttet personale.

Klagerens og kommunens argumenter

Klageren anførte, at "ældreboliger" skal forstås efter sin ordlyd som boliger, der gennem deres indretning er egnede til beboelse af ældre personer, uafhængigt af om de faktisk beboes af ældre eller udlejes efter lejelovens almindelige regler. Klageren argumenterede for, at lokalplanen ikke kun udlægger området til offentlige formål, men også til private institutioner "m.v.", og at "ældreboliger" eksplicit er nævnt og omfattet af "m.v.". Klageren fandt kommunens henvisning til bekendtgørelse om plejehjem og beskyttede boliger meningsløs, da lokalplanen eksplicit tillader ældreboliger, og bekendtgørelsen ikke omhandler ældreboliger i den forstand.

Kommunen fastholdt, at "offentlige formål" også kan omfatte private institutioner af almen karakter, og at afgørende er anvendelsens almene karakter. Kommunen mente, at boligformål er en anden planretlig anvendelseskategori end offentlige formål. Selvom "ældreboliger" er nævnt i opregningen i § 3, stk. 2, 2. pkt., skal dette fortolkes i overensstemmelse med den overordnede anvendelse til offentlige formål. Kommunen argumenterede for, at etablering af boliger, uanset ældreegnethed, ikke er i overensstemmelse med lokalplanens anvendelsesbestemmelse for delområde II. Kommunen bemærkede desuden, at der ikke er hjemmel i planloven til at stille krav om den nærmere indretning inde i en bygning.

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over Københavns Kommunes afgørelse. Nævnet fandt, at det ansøgte projekt med opførelse af boliger var i strid med lokalplan nr. 258, [vejnavn2].

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet er kompetent til at behandle retlige spørgsmål vedrørende kommunale afgørelser efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Spørgsmålet om, hvorvidt det ansøgte er i overensstemmelse med lokalplanen, er et sådant retligt spørgsmål.

Fortolkning af lokalplanen og umiddelbar tilladelse

Lokalplanbestemmelser er bindende for borgerne i henhold til Planloven § 18. Nye forhold, der er i overensstemmelse med lokalplanen, er umiddelbart tilladte. Dispositioner, der ikke er i overensstemmelse, kræver dispensation.

Planklagenævnet vurderede, at de ansøgte boliger ikke er i overensstemmelse med lokalplanens § 3, stk. 2. Nævnet lagde vægt på, at lokalplanens § 3, stk. 2, udlægger delområde II til offentlige formål samt private institutioner af almen karakter. Ved fortolkningen af anvendelsesområdet skal der lægges vægt på dette overordnede formål om offentlige og almene hensyn. Begrebet "ældreboliger" skal derfor forstås i overensstemmelse med den samlede bestemmelses formål og de øvrige nævnte anvendelsestyper, således at det omfatter en anvendelse, der har karakter af en institution til permanent ophold for ældre, typisk med tilknyttet personale. Ejerforhold eller den konkrete organisationsform er ikke afgørende.

Nævnet fremhævede desuden, at lokalplanen i § 3, stk. 1, udlægger delområde I til boligformål, mens § 3, stk. 2, udlægger delområde II til andre formål end boligformål. Etablering af boliger udgør boligformål, uanset om de er indrettet til ældre. Derfor kan "ældreboliger" i denne lokalplan ikke forstås som almindelige boliger, der blot er indrettet ældreegnet.

Mulighed for dispensation

En kommune kan dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper, eller hvis den tidsbegrænses, jf. Planloven § 19, stk. 1. Videregående afvigelser kræver en ny lokalplan, jf. Planloven § 19, stk. 2. Principperne i en lokalplan omfatter dens formålsbestemmelse, anvendelsesbestemmelser og den planlagte struktur.

Dispensation fra en anvendelsesbestemmelse kan kun meddeles i ganske særlige tilfælde, hvor anvendelsen ligger meget tæt på det umiddelbart tilladte. Planklagenævnet fastslog, at anvendelse til boliger i delområde II ikke er umiddelbart tilladt efter lokalplanens § 3, stk. 2. Nævnet fandt ikke, at de ansøgte ældreegnede boliger havde karakter af en anvendelse, som lå meget tæt på det tilladte. Derfor kunne kommunen ikke give dispensation fra lokalplanen til anvendelse til beboelse i henhold til Planloven § 19.

Planklagenævnets endelige afgørelse

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over Københavns Kommunes afgørelse af 9. januar 2019. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 1.

Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales ikke, da nævnet ikke har givet klageren medhold eller ændret afgørelsen. Dette er i overensstemmelse med Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Planklagenævnet § 3.