Klage over nedsættelse af slutudbetaling og tilbagebetaling af støtte under ordningen for landskabs- og biotopforbedrende beplantninger

En tilsagnshaver ansøgte den 27. april 2012 om tilskud under ordningen Landskabs- og biotopforbedrende beplantninger. Landbrugsstyrelsen (dengang Landbrugs- og Fiskeristyrelsen) meddelte tilsagn den 6. september 2012 med et samlet tilskud på 1.051.135,54 kr. Tilsagnet indeholdt en række betingelser, herunder krav om overholdelse af tilbudsloven, hvilket skulle fremgå af revisorerklæringen ved projektets afslutning. Det fremgik også, at manglende opfyldelse af betingelser kunne medføre bortfald af tilsagnet og tilbagebetaling af udbetalt støtte. Projektet var underlagt reglerne i Tilbudsloven § 12, stk. 4, som kræver indhentning af mindst to underhåndsbud for bygge- og anlægsarbejder over 300.000 kr., der modtager offentlig støtte, jf. Tilbudsloven § 1, stk. 2, nr. 2.

Klager fremsendte anmodning om slutudbetaling den 1. februar 2016. Landbrugsstyrelsen traf den 1. december 2016 afgørelse om tilbagebetaling af en del af tilskuddet, da klager kun havde modtaget ét tilbud og ét afslag på tilbud, hvilket styrelsen vurderede som manglende overholdelse af tilbudsloven. Efter klage genoptog Landbrugsstyrelsen sagen og traf en ny afgørelse den 2. august 2017. Heri nedsatte styrelsen den samlede udbetaling med 449.634,49 kr., primært en nedsættelse af entreprenørudgifterne med 25 % (431.654,08 kr.), da projektet ikke var udsat for tilstrækkelig konkurrence.

Klagerens Anbringender

Klager påklagede afgørelsen til Miljø- og Fødevareklagenævnet den 10. august 2017 med følgende hovedpunkter:

• Hjemmelsgrundlagets Tydelighed: Klager anførte, at der på tidspunktet for tilsagnet ikke var tilstrækkelig tydelig hjemmel til at sanktionere manglende overholdelse af udbudsreglerne. Det fremgik ikke klart, at Landbrugsstyrelsen kunne sanktionere dette i forbindelse med udbetalingen. Klager mente, at klar hjemmel og vejledning var påkrævet, især da sanktionsmuligheden først blev klar med bekendtgørelse nr. 987 af 7. august 2013, og det ikke fremgik, at denne ændring gjaldt allerede meddelte tilsagn.
• Overholdelse af Praksis: Klager mente at have iagttaget udbudsreglerne i overensstemmelse med Landbrugsstyrelsens administrative praksis, hvor styrelsen i flere tilfælde angiveligt havde godkendt ansøgninger om slutudbetalinger, selvom tilsagnshaver kun havde modtaget ét tilbud og ét afslag. Klager henviste til en e-mail fra styrelsen af 27. maj 2014 som bevis herfor.
• Nedsættelsens Størrelse: Klager argumenterede for, at en eventuel nedskrivning af entreprenørudgifterne burde være lavere end 25 %. Klager mente, at forseelsen skulle vurderes ud fra forholdene på tidspunktet for den manglende overholdelse, hvor der var stor uklarhed om udbudsreglernes betydning og mangelfuld vejledning fra styrelsen. Klager havde udvist vilje til at overholde reglerne ved at udsende to opfordringsskrivelser, og overtrædelsen burde derfor anses som mindre alvorlig.

Miljø- og Fødevareklagenævnet gav ikke medhold i klagen over Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. august 2017 om nedsættelse af slutudbetaling og tilbagebetaling af for meget udbetalt støtte under ordningen Landskabs- og biotopforbedrende beplantninger.

Overholdelse af Tilbudsloven

Nævnet fandt, at klager ikke havde overholdt tilbudslovens krav om at indhente mindst to underhåndsbud. Nævnet vurderede, at Landbrugsstyrelsen korrekt havde foretaget en vurdering af, om tilbudslovens krav var overholdt, idet dette er en pligt i henhold til Kommissionens Gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 artikel 48, stk. 1 og 2. Denne forordning var gældende i sagen, jf. forordningens artikel 76.

Det blev lagt til grund, at projektets værdi oversteg 300.000 kr., og at klager kun havde indhentet ét tilbud. Dette udgjorde en manglende opfyldelse af kravet i Tilbudsloven § 12, stk. 4. Nævnet fastslog, at det forhold, at en entreprenør ikke afgav et tilbud på grund af manglende kapacitet, ikke kunne føre til et andet resultat. Kravet om to bud fremgår direkte og klart af tilbudsloven. Nævnet fandt ligeledes, at det ikke kunne føre til et andet resultat, hvordan udbudskravet var anført i Bekendtgørelse om tilskud til landskabs- og biotopforbedrende beplantninger eller Landbrugsstyrelsens vejledninger. Nævnet henviste til Bekendtgørelse om tilskud til landskabs- og biotopforbedrende beplantninger § 17a, hvorefter tilskuddet kan nedsættes ved manglende overholdelse af tilbudsloven. Denne bestemmelse var gældende på tidspunktet for klagers indsendelse af udbetalingsanmodningen den 1. februar 2016.

Konsekvens af Overtrædelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens afgørelse om at nedsætte de tilskudsberettigede entreprenørudgifter med 25 %. Nævnet lagde vægt på, at klager havde indsendt betalingsanmodningen, og styrelsen havde truffet afgørelsen, mens Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 artikel 35, stk. 2, litra b, og stk. 3, var gældende. Disse bestemmelser giver mulighed for at trække støtte tilbage eller nedsætte den, hvis forpligtelser vedrørende offentligt udbud ikke opfyldes, under hensyntagen til overtrædelsens alvor, omfang, varighed og hyppighed.

Nævnet vurderede, at overtrædelsen af Tilbudsloven § 12, stk. 4 var alvorlig, da opgaven reelt ikke havde været konkurrenceudsat, hvilket er formålet med tilbudsloven. Overtrædelsen blev også anset for langvarig, da dens virkning ikke kunne bringes til ophør. På denne baggrund fandt nævnet, at Landbrugsstyrelsens nedsættelse af entreprenørudgifterne med 25 % var korrekt og i overensstemmelse med styrelsens praksis samt Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 artikel 35, stk. 2 og stk. 3 og Bekendtgørelse om tilskud til landskabs- og biotopforbedrende beplantninger § 17a.