Energiklagenævnets stadfæster Energistyrelsens miljøvurdering af udbud af område i Nordsøen

Høring og Sammenfattende Redegørelse

Miljørapporten var i offentlig høring fra juli til september 2012, med mange høringssvar, især fra Tyskland. Klima-, energi- og bygningsministeren orienterede Folketinget i juli 2013 om den nye udbudsrunde. Den sammenfattende redegørelse, offentliggjort i august 2013, opsummerede tiltag som følge af miljørapporten og høringssvar, herunder fokus på projektspecifikke detaljer ved CO2-projekter, krav om lydspredningsmodeller og vejledning ved seismiske undersøgelser. Energistyrelsen anførte, at EOR med CO2 er en kendt teknik, men at en risikovurdering af CO2-injektion kun er mulig ved konkrete ansøgninger og VVM-vurderinger. Overvågningsprogrammer skulle koordineres med havstrategi-overvågningen i Nordsøen.

Indledende Naturkonsekvensvurdering

Energistyrelsen udarbejdede en indledende naturkonsekvensvurdering som bilag til miljøvurderingen, jf. Rådets direktiv 93/43/EØF (Habitatdirektivet). Vurderingen konkluderede, at planen ikke i sig selv ville medføre væsentlig påvirkning af Natura 2000-områder eller bilag IV-arter, da aktiviteterne er midlertidige, og der er indarbejdet forbehold om, at der ikke må forekomme væsentlige påvirkninger eller skader på yngle- og rastepladser.

Klagers Synspunkter

Gemeinde Vollstedt klagede over flere punkter:

• CO2 EOR-risici: Utilstrækkelig risikovurdering af CO2-injektion, herunder risiko for lækager og blow-outs på grund af syredannelse og utætte borehuller. Klager henviste til rapporter om lækager i USA og Canada og mente, at Energistyrelsen fejlagtigt antog EOR for sikkert.
• Naturkonsekvensanalyse: Manglende tilstrækkelig naturkonsekvensanalyse efter habitatdirektivet, idet konsekvenser for naturen også skyldes arealernes størrelse og mulige interaktioner.
• Overvågning: Utilstrækkelig overvågning af støjudvikling fra seismisk aktivitet og generelt manglende overvågningsprogram. Klager krævede omgående indstilling af aktiviteter ved afvigelser fra modeller.
• Projektspecifikke vurderinger: Energistyrelsen kan ikke afvente konkrete projekter, før miljøvurderinger udføres, da konsekvenser for fiskeæg og -larver er generelle.
• VVM-vurdering: En VVM-vurdering er altid nødvendig på grund af risikoen for alvorlige blow-outs i Nordsøen.
• Uafhængig overvågning: Konsekvenser af konkrete projekter skal overvåges af en uafhængig videnskabelig instans.
• Manglende bilag og oplysninger: Klager havde ikke modtaget bilag om Natura 2000-påvirkning og oplysninger om bilag IV-arter.
• Fiskeri: Utilstrækkelig hensyntagen til negativ effekt af lækager på fiskeyngel og fiskeri, og at vurdering alene baseret på danske statistikker er utilstrækkelig.
• Alternativer: Fuldstændig mangel på undersøgelse af alternativer, især gasudvinding uden CO2-komprimering.
• Datagrundlag og kemiske egenskaber: Utilstrækkelig inddragelse af international litteratur og faglig rådgivning om kemiske egenskaber ved CO2-injektion, herunder opløsning af kalksten og risiko for hulrum.
• Blow-out erfaringer: Energistyrelsen undervurderede antallet af blow-outs og risikoen ved CO2-injektion.
• Trykforhold: Fejlagtig antagelse om lavt tryk ved CO2-injektion; EOR kræver højt tryk.
• Ny aktivitet: EOR med CO2 er en ny aktivitet med større risiko end EOR med naturgas eller vand og bør afvises.
• Sleipner-feltet: Erfaringer fra Sleipner-feltet er ikke relevante for CO2-injektion under højt tryk, og fund af frakturer i Utsira-formationen viser utilstrækkelig viden om undergrunden.
• Akut fare ved CO2-udslip: Energistyrelsen ignorerede forskellen mellem kontrolleret og pludseligt CO2-udslip og den akutte fare for mennesker og miljø.
• Transportrisici: Manglende undersøgelse af risici ved transport af store mængder CO2 og beredskabsplaner.
• Metan og formationsvand: Manglende omtale af metanudslip og dødszoner for fisk fra fortrængt formationsvand.

Energistyrelsens Udtalelse

Energistyrelsen fastholdt, at mange klagepunkter var projektspecifikke og først kunne vurderes ved konkrete projekter. Efterforskning, indvinding og CO2 EOR-projekter kræver særskilt godkendelse og VVM-vurdering, herunder grænseoverskridende høring efter Espoo-konventionen ved væsentlige påvirkninger. Energistyrelsen anførte, at CO2 primært opløses i olie, og risiko for lækager behandles i VVM. De havde ikke kendskab til ulukkede blow-outs i Nordsøen og anså risikoen for væsentlig påvirkning af vand- og luftkvalitet som lille. En udvidet naturkonsekvensvurdering var ikke mulig på plan-niveau. Der er ingen lovmæssige krav til overvågning af støjudvikling fra seismiske aktiviteter, men vilkår om afværgeforanstaltninger stilles. Energistyrelsen henviste til, at den indledende naturkonsekvensvurdering var offentliggjort, og at der ikke ville gives tilladelser, der skader beskyttede arter. Vurderingen af fiskeri og alternativer blev anset for tilstrækkelig for planens niveau. Energistyrelsen var uenig i, at CO2 EOR er en ny aktivitet med større risiko end EOR med gas og fastholdt, at der er tilstrækkelig viden om undergrunden til at vurdere konkrete projekter. De bemærkede, at metanudslip ikke er tilladt fra danske platforme, og at utilsigtet udslip kun sker ved utætheder.

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens miljøvurdering af planen for udbud i Nordsøen.

Nævnets Kompetence og Vurderingsgrundlag

Energiklagenævnet fandt sig kompetent til at behandle klagen i medfør af Miljøvurderingsloven § 16, stk. 1 og Undergrundsloven § 37a, da planen for udbuddet anses for udarbejdet i henhold til Undergrundsloven. Klager blev anset for klageberettiget. Nævnet prøvede, om miljøvurderingen opfyldte kravene i Miljøvurderingsloven og om ministeren havde grundlag for at vedtage planen. Planen blev karakteriseret som en meget overordnet plan, der ikke fastlægger omfanget af fremtidige aktiviteter. Miljøvurderingen, der ligger til grund for ministerens beslutning, skal sikre, at miljøkonsekvenser vurderes tidligt i beslutningsprocessen, jf. Miljøvurderingsloven § 6 og Miljøvurderingsloven § 9, stk. 1.

Vurdering af Klagepunkter

Utilstrækkelig og fejlagtig vurdering af risiko ved CO2 EOR for lækager/blow-outs

Nævnet fandt, at Energistyrelsens vurdering af de generelle miljømæssige risici forbundet med injektion af CO2 i eksisterende oliefelter var tilstrækkelig. Nævnet var enig i, at der er tale om en kendt teknik, og at der ikke er betydelige ukendte miljømæssige risici forbundet hermed. Risikoen for CO2-udslip fra reservoiret blev anset for lille, da olieboringer skal være tilstrækkeligt forseglede, og trykket ved injektion ikke vil være særlig højt. En dyberegående vurdering af risici for lækager og blow-outs skal foretages i forbindelse med konkrete projekter, jf. Miljøvurderingsloven § 7, stk. 2 og bilag I, litra f.

Utilstrækkelig naturkonsekvensanalyse

Nævnet anerkendte, at planen for udbuddet skal habitatvurderes i henhold til Rådets direktiv 93/43/EØF (Habitatdirektivet) artikel 6, stk. 3, som har direkte virkning. Dog fandt nævnet, at for en overordnet plan som den foreliggende, kan det ikke kræves, at der foretages en undersøgelse af alle mulige påvirkninger af et område og beskyttede arter. En dyberegående undersøgelse skal foretages, når konkrete projekter skal vurderes. Energiklagenævnet vurderede, at Energistyrelsens fremgangsmåde med en indledende naturkonsekvensanalyse af planen var i overensstemmelse med de krav, der kan stilles, og fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Energistyrelsens vurdering af, at planen ikke vil medføre væsentlige påvirkninger på de nærliggende Natura 2000-områder og de beskyttede arter.

Manglende overvågning

Nævnet bemærkede, at Miljøvurderingsloven § 11, stk. 1 pålægger myndigheden at overvåge væsentlige miljøpåvirkninger, og at eksisterende ordninger kan anvendes, jf. Miljøvurderingsloven § 11, stk. 2. I lyset af planens overordnede karakter fandt nævnet, at Energistyrelsens oplysninger om nøje vurdering af kumulative effekter på fremtidige projekter og om gennemførelse af moniteringsprogrammer samt brug af miljøministerens overvågningsprogram var tilstrækkelige til at opfylde kravene til overvågning.

Manglende vurdering af alternativer

Nævnet fandt, at Energistyrelsens fastlæggelse af alternativet til denne plan som den situation, hvor aktiviteterne i området fortsat udføres på daglig basis, men ikke forøges (0-alternativet), var et nærliggende og rimeligt alternativ i henhold til bilag I, litra h, til Miljøvurderingsloven. Der var således ikke grundlag for at tilsidesætte Energistyrelsens faglige vurdering heraf.

Afgørelse

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens miljøvurdering. Afgørelsen er truffet i henhold til Undergrundsloven § 37a og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Høring og sammenfattende redegørelse

Miljørapporten var i offentlig høring fra juli til september 2012, hvilket resulterede i mange høringssvar, især fra Tyskland. Energistyrelsen udarbejdede en sammenfattende redegørelse i august 2013, der opsummerede høringssvarene og Energistyrelsens bemærkninger. Redegørelsen adresserede blandt andet støj, overvågning, kumulative effekter, CO2-projekter og Natura 2000-områder. Energistyrelsen fastholdt, at en detaljeret risikovurdering af CO2-injektion kun kan foretages ved konkrete projekter, som vil kræve en VVM-vurdering. En indledende naturkonsekvensvurdering blev også udarbejdet, som konkluderede, at planen ikke i sig selv ville medføre væsentlig påvirkning af Natura 2000-områder eller bilag IV-arter.

Klagers synspunkter

Klager anførte en række punkter, herunder:

• Utilstrækkelig risikovurdering af CO2 EOR, især vedrørende lækager og blow-outs, da CO2 under tryk kan danne syre og potentielt nedbryde kalksten og sediment.
• Manglende tilstrækkelig naturkonsekvensanalyse i henhold til Habitatdirektivet.
• Utilstrækkelig overvågning af støjudvikling fra seismisk aktivitet.
• Energistyrelsen afventer for meget med konkrete projekter, før miljøvurderinger udføres.
• Behov for uafhængig videnskabelig overvågning af konsekvenser.
• Utilstrækkelig vurdering af alternativer til planen, herunder gasudvinding uden CO2-komprimering.
• Manglende inddragelse af al eksisterende viden og litteratur, især vedrørende tidligere lækager og uheld i Nordsøen og USA.

Energistyrelsens udtalelse

Energistyrelsen fastholdt, at mange af klagepunkterne er projektspecifikke og vil blive vurderet i forbindelse med konkrete tilladelser og VVM-vurderinger. De understregede, at fremtidige CO2 EOR-projekter kun vil blive godkendt, hvis de kan gennemføres sikkerheds-, sundheds- og miljømæssigt forsvarligt. Energistyrelsen vurderede risikoen for væsentlig påvirkning af vand- og luftkvalitet som lille og anså udslip som meget usandsynligt. De afviste, at CO2 EOR er en ny aktivitet med større risiko end EOR med vand eller gas, og henviste til eksisterende datagrundlag og erfaringer fra USA.