Ophævelse af påbud om lovliggørelse af erhvervsvirksomhed og beboelse i kælder

Herlev Kommune meddelte den 3. november 2016 et påbud om lovliggørelse af erhvervsvirksomhed og anvendelse af kælder til beboelse på en ejendom. Påbuddet blev udstedt efter en klage over bordelvirksomhed og beboelse i kælderen på adressen. Ejendommens ejer og dennes tidligere erhvervslejer klagede over afgørelsen til Natur- og Miljøklagenævnet, som senere blev overført til Planklagenævnet. Klagen anførte, at påbuddet var mangelfuldt, savnede begrundelse, og at der ikke var sket korrekt partshøring eller varsling i henhold til Forvaltningsloven § 19.

Ejendommen og lokalplanen

Ejendommen er omfattet af lokalplan nr. 20, vedtaget den 11. september 1985. Ifølge lokalplanens § 3.1 må området primært anvendes til boligformål. Lokalplanens § 3.2 tillader dog, at kommunalbestyrelsen kan tillade erhvervsformål i form af mindre forretnings- eller kontorvirksomhed, som ikke fremkalder ulemper for omboende eller større behov for trafik og parkering. Det fremgår, at en del af § 3.2, der stillede krav om, at virksomheden kun måtte drives af den, der bebor boligen, blev kendt ugyldig ved dom afsagt af Østre Landsret den 29. august 1988.

Forløbet før kommunens afgørelse

Kommunen modtog i 2016 en klage over bordelvirksomhed og anvendelse af kælderen til bolig. I den forbindelse blev ejendommens ejer og den daværende erhvervslejer partshørt. Kommunen besigtigede ejendommen den 6. september 2016. Ejeren oplyste, at erhvervslokalet siden 1996 havde været udlejet til en pigeklinik, som efter hans opfattelse opfyldte lokalplanens krav til mindre erhverv. Erhvervslejeren mente, at klinikken kun medførte minimal trafik og var lydisoleret. En ny lejekontrakt, hvor den tidligere erhvervslejer ikke længere fremgik, blev modtaget af kommunen den 13. oktober 2016.

Kommunens afgørelse og klagen

Herlev Kommune traf den 3. november 2016 afgørelse om påbud om lovliggørelse af erhvervsvirksomhed og anvendelse af kælder til beboelse. Påbuddet blev sendt til ejeren og i kopi til den tidligere erhvervslejer (nu administrator). Kommunen vurderede, at den pågældende anvendelse krævede dispensation fra lokalplanen, da den oversteg, hvad der var umiddelbart lovligt i et boligområde. Kommunen lagde til grund, at der var tale om en virksomhedslignende anvendelse med flere ansatte. Kommunen bemærkede, at dommen fra Østre Landsret alene fastslog, at bopælspligt ikke var planmæssigt begrundet, og at det alene var anvendelsen, der var omfattet af dispensationskravet.

Klageren anførte, at påbuddet var ugyldigt på grund af manglende partshøring og varsling, mangelfuld begrundelse og manglende hjemmel. Klageren henviste til Østre Landsrets dom fra 1988 og mente, at anvendelsen var umiddelbart lovlig og ikke krævede dispensation. Kommunen svarede, at formålet med påbuddet var at igangsætte en sagsbehandling, enten ved ophør af anvendelsen eller ansøgning om dispensation. Kommunen medgav, at formuleringen i påbuddet kunne have været mere præcis, men fastholdt, at erhvervet oversteg det umiddelbart tilladte i et boligområde og derfor krævede dispensation.

Planklagenævnet ophævede Herlev Kommunes afgørelse af 3. november 2016 om påbud om lovliggørelse af erhvervsvirksomhed og anvendelse af kælder til beboelse. Nævnet fandt, at kommunens afgørelse led af væsentlige retlige mangler.

Planklagenævnets kompetence og vurdering af umiddelbar tilladelse

Planklagenævnet har kompetence til at tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Nævnet fastslog, at bestemmelser i en lokalplan er bindende over for borgerne, jf. Planloven § 18. Dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, forudsætter dispensation. En kompetencenorm giver mulighed for fravigelse af en lokalplanbestemmelse, og kommunens udnyttelse heraf skal ske via en dispensationsprocedure efter Planloven § 19 og Planloven § 20 om naboorientering.

Nævnet vurderede, at anvendelsen af ejendommen til erhverv ikke var omfattet af praksis for erhverv i egen bolig, da de personer, der udøvede virksomhed i lejemålet, ikke boede på ejendommen. Lokalplanens § 3.2 blev anset for en kompetencenorm, hvilket betyder, at anvendelse til erhvervsformål kræver dispensation. Da der ikke var søgt om dispensation, fandt Planklagenævnet, at kommunen havde hjemmel til at meddele påbud om ophør af bordelvirksomheden. Nævnet bemærkede dog, at kommunen ikke kan stille krav om bopælspligt, jf. Østre Landsrets dom af 29. august 1988.

Mangler ved påbuddet

Planklagenævnet påpegede, at kommunalbestyrelsen påser overholdelsen af planloven, jf. Planloven § 51, stk. 1. Et påbud kan først meddeles efter partshøring, jf. Forvaltningsloven § 19. Pligten til at berigtige et ulovligt forhold påhviler både ejer og bruger, jf. Planloven § 63, stk. 1. I denne sag var varsling og høring ikke sket særskilt over for alle aktuelle brugere, da den daværende lejer (nu administrator) kun modtog påbuddet i kopi. Dette udgjorde en væsentlig retlig mangel, der gjorde afgørelsen ugyldig.

Derudover fandt nævnet, at påbuddet om ophør af beboelse i kælderen var en væsentlig retlig mangel, da der ikke var nogen, der boede i kælderen. Kommunen havde derfor ikke grundlag for at give påbud om ophør af beboelse.

Planklagenævnets afgørelse og bemærkninger til ny behandling

Planklagenævnet ophævede Herlev Kommunes afgørelse af 3. november 2016. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 1.

Planklagenævnet bemærkede, at en eventuel ny behandling af sagen skal ske i overensstemmelse med følgende:

• Kommunen skal gennemføre fornyet varsel og partshøring af ejendommens ejer og aktuelle bruger/brugere, herunder en eventuel lejer, en eventuel administrator af lokalerne samt de kvinder, der modtager kunder på ejendommen, medmindre disse er ansatte af en lejer eller administrator. Ved tvivl om ansættelsesforhold, må kommunen varsle og partshøre disse.
• Varslet og påbuddet skal klart og præcist beskrive, hvilke ulovlige forhold der er tale om på ejendommen, og hvordan de ulovlige forhold skal lovliggøres. Varslet og påbuddet kan ikke på det nuværende grundlag i sagen omfatte ophør af beboelse.

Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales.