Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om dispensation til etablering af dagligvarebutik i Nexø

Sagen omhandler en klage over Bornholms Regionskommunes afgørelse af 21. maj 2015, der meddelte dispensation til etablering af en dagligvarebutik på 1026 m² i Nexø. Butikken skulle placeres på flere matrikler ved [adresse1] inden for delområde IIIA i Lokalplan 50 for Nexø Havn. Klager, repræsenteret ved advokat, anførte, at der ikke var hjemmel i lokalplanens §§ 3.5 og 3.6 til at tillade en dagligvarebutik, og at etablering af en sådan butik ikke var omfattet af ordlyden i disse bestemmelser.

Klagerens argumenter

Klager henviste til Natur- og Miljøklagenævnets tidligere afgørelse NMK-33-02261 af 15. december 2014, som afklarede retsstillingen for generelt formulerede kompetencenormer i lokalplaners anvendelsesbestemmelser. Klager bestred desuden lovligheden af at udlægge et lokalcenter ved [adresse1] i Nexø, da området ifølge Regionskommuneplan 2005 var udlagt som aflastningsområde og "fastfrosset" i henhold til Planlovens § 5p og revisionen af detailhandelsreglerne fra 1. juli 2007. Klager mente, at et nyt bynært lokalcenter uden et selvstændigt opland/lokalområde ikke havde hjemmel. Endvidere bestred klager, at der var hjemmel til at udlægge området til lokalcenter, blot fordi det gældende kommuneplantillæg 4 til kommuneplan 1998-2009 ikke opfyldte betingelserne i den dagældende Planlovens § 11, stk. 8 om udarbejdelse af detailhandelsredegørelse. Klager anmodede om, at klagen blev tillagt opsættende virkning.

Lokalplan 50 for Nexø Havn

Ejendommene er omfattet af Lokalplan 50 for Nexø Havn, offentliggjort den 21. december 2002, og ligger i delområde IIIA. Lokalplanens formål er at skabe en dynamisk havn med en kombination af havne- og byerhverv, sikre fiskerihavnen og en god sammenhæng mellem by og havn. For delområde IIIA fastlægges anvendelsen til havne- og erhvervsformål.

• Lokalplanens § 3.5 tillader indretning og opførelse af bebyggelse til lettere industri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed samt lignende formål, der efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt hører til i området.
• Lokalplanens § 3.6 tillader endvidere forretningsvirksomhed med tilknytning til de pågældende erhverv, placeret i tilknytning til produktionslokaler, eller som efter kommunalbestyrelsens skøn naturligt finder plads i området. Den enkelte butik må have et bruttoetageareal på maksimalt 1000 m².
• Lokalplanens § 3.7 forbyder boliger i området.
• Lokalplanens § 3.8 tillader anlæg som rensningsanlæg og jollehavn i den sydlige del. Signaturforklaringen til et skraveret område på lokalplanens bilag 1b angiver, at området kan anvendes til "bycenter/detailhandelsområde jf. regionplanen".

Kommuneplanlægning

Det samtidigt med Lokalplan 50 vedtagne kommuneplantillæg 4 (2002) ændrede rammebestemmelserne for Nexø Havn til også at muliggøre ikke-havnerelaterede erhvervsformål. Kommuneplan 2009 fastlagde rammer for butiksudvidelser i "butiksområder A og lokalcentre", herunder en restrummelighed på 1200 m² for lokalcenter [adresse1], hvoraf 800 m² allerede var udnyttet. Kommuneplan 2013 videreførte disse rammer.

Forslag til Kommuneplantillæg 1

Kommuneplantillæg 1 havde til hensigt at øge kommunens arealudlæg til detailhandel og udlægge et nyt lokalcenter ved [adresse1] med mulighed for en ny dagligvarebutik på yderligere 1000 m², hvilket ville give en samlet ramme på 2000 m². Ansøgningen fra Dansk Butikstjeneste på vegne af Nexø Havn omhandlede etablering af en ny dagligvarebutik på 1030 m².

Kommunens afgørelse og bemærkninger

Bornholms Regionskommune meddelte den 21. maj 2015 dispensation fra Lokalplanens § 3.6 til opførelse af en butik på 1026 m². Kommunen bemærkede, at afgørelsen beroede på en fortolkning af lokalplanens tilstrækkelighed til at danne grundlag for en dagligvarebutik. Efter dialog med Naturstyrelsen, som ville gøre indsigelse mod kommuneplantillægget, hvis det indeholdt mulighed for en yderligere butik ved [adresse1], blev kommuneplantillæg 1 endeligt vedtaget den 25. juni 2015 med den ændring, at der ikke længere kan planlægges for en ny butik ved [adresse1].

Natur- og Miljøklagenævnet traf afgørelse efter Planlovens § 58, stk. 1, nr. 4, som giver nævnet kompetence til at behandle retlige spørgsmål i forbindelse med kommunale afgørelser efter planloven. Nævnet fandt ikke anledning til at træffe delafgørelse om opsættende virkning, da der nu træffes endelig afgørelse i sagen.

Bortfald af klagepunkter

Den del af klagen, der vedrørte kommuneplanlægning for udlæg af arealer til yderligere detailhandelsbutikker ved [adresse1], blev anset for bortfaldet som uaktuel. Dette skyldtes, at Kommuneplantillæg 1, som klagen omhandlede, blev endeligt vedtaget den 25. juni 2015 med den ændring, at muligheden for etablering af en ny butik ved [adresse1] ikke længere var til stede. For så vidt angår klagepunktet om detailhandelsredegørelsen i kommuneplantillæg 4 fra 2002, afviste nævnet denne del af klagen fra realitetsbehandling, da den var indkommet for sent i henhold til Planlovens § 60, stk. 1.

Realitetsbehandling af dispensation

Nævnet realitetsbehandlede den del af klagen, der omhandlede spørgsmålet om, hvorvidt kommunen havde hjemmel i Lokalplan 50 for Nexø Havn til at meddele tilladelse til at etablere en dagligvarebutik i delområde IIIA. Det følger af Planlovens § 18, at lokalplanbestemmelser er bindende for borgerne, og at dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, kræver dispensation. En lokalplanbestemmelse skal være klart og præcist formuleret for at kunne håndhæves.

Nævnet vurderede, at det ikke var umiddelbart tilladt at etablere en dagligvarebutik i delområde IIIA under Lokalplanens §§ 3.5-3.6. Bestemmelserne tillader lettere industri-, håndværks-, lager- og oplagsvirksomhed samt forretningsvirksomhed i tilknytning hertil, placeret ved produktionslokaler. En dagligvarebutik kan ikke sidestilles med eller rummes inden for denne forståelse.

Kompetencenormer og dispensation

Lokalplanens §§ 3.5 og 3.6 indeholder såkaldte kompetencenormer, der giver kommunalbestyrelsen skønsmæssig adgang til at tillade "lignende formål" eller forretningsvirksomhed, der "naturligt finder plads i området". Nævnet understregede, at anvendelsesområdet for sådanne kompetencenormer er snævert. En dispensation fra en lokalplans anvendelsesbestemmelse kan kun meddeles, hvis den nye anvendelse ligger meget tæt på det, der er umiddelbart tilladt. En kompetencenorm giver ikke en videre adgang til at dispensere fra en plan, end hvad der i øvrigt fremgår af Planlovens § 19. Når en lokalplan er opdelt i delområder med forskellige anvendelsesbestemmelser, skærpes vurderingen af, hvorvidt der kan meddeles dispensation til anden anvendelse. Nævnet fremhævede, at Lokalplanens § 3.4 for delområde II (Gammel Havn) udtrykkeligt tillader butikker, hvilket understreger forskellen i anvendelse for delområde IIIA.

Konklusion

Natur- og Miljøklagenævnet fandt, at etablering af en dagligvarebutik i delområde IIIA var i strid med principperne i Lokalplan 50. En sådan afvigelse ville forudsætte tilvejebringelse af en ny lokalplan, jf. Planlovens § 19, stk. 2. På denne baggrund ophævede nævnet Bornholms Regionskommunes afgørelse af 21. maj 2015 om dispensation til etablering af en dagligvarebutik.