Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om Skive Kommunes kommuneplan for lokalcenter på slagterigrunden

Natur- og Miljøklagenævnet behandlede en klage over Skive Kommunes vedtagelse af Kommuneplan 2013-2025, specifikt rammeområde 1.1.C31, der udlagde et areal til et nyt lokalcenter på slagterigrunden. Klagen blev indgivet af en omboende.

Klagerens primære anbringender var:

• Arealudlægget var i strid med kommuneplanens retningslinjer for detailhandel.
• Arealudlægget opfyldte ikke bestemmelserne i Planloven § 5 n, stk. 1, nr. 1.
• Redegørelsen opfyldte ikke kravene i henhold til Planloven § 11 e, stk. 4.

Sekundært blev det anført, at byrådets vedtagelse af kommuneplanen var i strid med Planloven § 27, stk. 1 og Planloven § 29, og at der ved den endelige vedtagelse blev foretaget ændringer i strid med Planloven § 27, stk. 2. Det blev også fremhævet, at redegørelsen for et lokalt opland først blev indføjet efter kommuneplanens vedtagelse, hvilket stred mod kravet om, at redegørelsen skal udgøre et væsentligt grundlag for den offentlige debat.

Kommunens detailhandelsmålsætninger og planlægning

Skive Kommune vedtog kommuneplanen den 17. december 2013. Kommunens målsætninger for detailhandel inkluderede videreudvikling af Skive By som handelsby, fokus på gågaderne og bevarelse af decentral detailhandelsforsyning. Kommuneplanen indeholdt retningslinjer og et detailhandelsskema, der angav eksisterende bruttoetageareal og restrummelighed for butiksformål.

Retningslinje nr. 7 udlagde areal på slagterigrunden til et nyt lokalcenter med et maksimalt bruttoetageareal på 3.000 m² til butiksformål, hvor enkelte butikker måtte være op til 1.000 m². Retningslinje nr. 9 udlagde yderligere areal på slagterigrunden til særligt pladskrævende varegrupper med et butiksareal på op til 5.100 m². Rammeområde 1.1.C31 fastsatte maks. bruttoetageareal til detailhandel til 3.000 m² og maks. bruttoetageareal for dagligvare- og udvalgsvarebutikker til 1.000 m².

Redegørelse for lokalt opland

I redegørelsen om detailhandel blev det nævnt, at lokalcentret på slagterigrunden var en justering af et eksisterende center, og at dets fysiske placering blev flyttet i forbindelse med Å-planen. Et notat til Naturstyrelsen, der var linket til redegørelsen, beskrev bydelens fremtidige identitet, forventet befolkningstilvækst (fra ca. 750 til 1500-1600 indbyggere) og nødvendigheden af et lokalcenter som katalysator for byomdannelsen. Notatet vurderede, at etablering af en discountbutik på ca. 1.000 m² ville have en dagligvareomsætning på ca. 30 mio. kr., og at udvalgsvareomsætningen i en fuldt indkørt butikskoncentration ville ligge i størrelsesordenen 30-50 mio. kr. i 2020. Kommunen vurderede, at de nye butikker primært ville forbedre indkøbsforholdene for beboere i den nye bydel og den østlige del af Skive by, og at omsætningen hovedsageligt ville komme fra omfordeling inden for Skive byområde, med ringe indvirkning på bymidten og Søndercentret.

Kommunens svar på klagen

Skive Kommune anførte, at en reduktion fra to til et arealudlæg for lokalcentre ikke var en væsentlig ændring i forhold til Planloven § 27, stk. 2. Kommunen henviste til, at Naturstyrelsen havde frafaldet sine indsigelser efter tilretninger af kommuneplanforslaget, og at retningslinjerne for detailhandel i kommuneplanens hovedstruktur havde dannet grundlag for dialogen med Naturstyrelsen. Kommunen fastholdt, at etablering af et lokalcenter var nødvendigt for den daglige detailhandelsbetjening i den kommende bydel. Vedrørende redegørelsen henviste kommunen til Naturstyrelsens godkendelse. Forslaget til kommuneplanen blev vedtaget den 17. september 2013 og fremlagt i offentlig høring fra 23. september til 17. november 2013, hvorefter den endelige kommuneplan blev vedtaget den 17. december 2013.

Natur- og Miljøklagenævnet behandlede sagen efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 4, som giver nævnet kompetence til at tage stilling til retlige spørgsmål vedrørende en kommunes afgørelse efter planloven, herunder om kommuneplanen er i strid med planlovens bestemmelser om butiksformål, eller om der foreligger formelle mangler. Nævnet begrænsede sin prøvelse til rammeområde 1.1.C31 for et lokalcenter på slagterigrunden.

Formålet med detailhandelsreglerne

Formålet med detailhandelsreglerne er at fremme et varieret butiksudbud, sikre god tilgængelighed og en samfundsmæssigt bæredygtig detailhandelsstruktur med begrænsede transportafstande, jf. Planloven § 5 l. Arealer til butiksformål skal som udgangspunkt udlægges i bymidten, men kan også udlægges til lokalcentre, enkeltstående butikker, butikker med særligt pladskrævende varer og mindre butikker til salg af egne produkter uden for bymidter og bydelscentre, jf. Planloven § 5 m, stk. 1 og Planloven § 5 n.

Krav til redegørelse

Ifølge Planloven § 11 e, stk. 4 skal kommuneplanen eller kommuneplantillægget ledsages af en redegørelse, der vurderer omfanget af eksisterende bruttoetageareal til butiksformål, behovet for nybyggeri, målene for detailhandelsstrukturen, hvordan planlægningen tilgodeser den kommunale hovedstruktur, og tilgængeligheden for forskellige trafikarter. Redegørelsen skal offentliggøres sammen med forslaget til kommuneplanen for at sikre en informeret offentlig debat.

Nævnets afgørelse

Natur- og Miljøklagenævnet fandt, at forslaget til Kommuneplan 2013-2015, rammeområde 1.1.C31, ikke var ledsaget af en redegørelse efter Planloven § 11 e, stk. 4 på tidspunktet for den offentlige høring. Dette udgjorde en væsentlig retlig mangel.

Endvidere vurderede nævnet, at den redegørelse, der ledsagede rammeområde 1.1.C31 ved den endelige vedtagelse, ikke opfyldte samtlige kriterier i Planloven § 11 e, stk. 4, herunder kravene i § 11 e, stk. 4, nr. 1 og nr. 2. Specifikt var der ikke redegjort for det eksisterende bruttoetageareal fordelt på dagligvarer, udvalgsvarer mv. og disses omsætning, ligesom den efterfølgende behovsvurdering for yderligere dagligvarer mv. var mangelfuld.

På baggrund af disse væsentlige retlige mangler ophævede Natur- og Miljøklagenævnet Kommuneplan for Skive Kommune 2013-2015 for så vidt angår rammeområde 1.1.C31 for et lokalcenter på slagterigrunden. Nævnet tog ikke stilling til de øvrige klagepunkter som følge af sagens udfald.