Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om byggetilladelse til stormagasin i Field's

Københavns Kommune udstedte den 3. maj 2013 en byggetilladelse til et stormagasin i butikscentret Field's. Denne afgørelse blev påklaget af De Samvirkende Købmænd (DSK) på vegne af deres medlemmer på Amager, som mente, at byggetilladelsen ikke var i overensstemmelse med Lokalplan nr. 325.

Sagens Forhistorie og Østre Landsrets Dom

Sagen har en lang forhistorie, der involverer tidligere byggetilladelser fra 2001 og 2003. Naturklagenævnet fandt i 2003, at disse tilladelser var i overensstemmelse med lokalplanen. Imidlertid ophævede Østre Landsret den 17. februar 2011 Naturklagenævnets afgørelse som ugyldig. Landsretten fastslog, at det daværende stormagasin i Field's ikke opfyldte de fem kriterier for et stormagasin, som Naturklagenævnet selv havde opstillet og fundet saglige og relevante. Disse kriterier er:

Landsretten konkluderede, at det eksisterende projekt enten ikke eller kun i begrænset omfang opfyldte disse kriterier, og at det ikke tilnærmelsesvis fremstod som et stormagasin.

Klagers Argumenter

DSK gjorde gældende, at de havde retlig interesse i sagen, da de var part i den tidligere sag og ønskede at sikre opfyldelsen af landsrettens dom. De henviste til, at 23 af deres medlemmer på Amager var direkte påvirket af Field's superregionale betydning.

DSK fastholdt, at den nye byggetilladelse fortsat ikke opfyldte lokalplanens krav til et stormagasin, idet de fem kriterier stadig ikke var opfyldt. Specifikt anførte de:

• Én større butik og sammenhængende butiksenhed: Der var fortsat tydelige skillevægge og/eller eksterne gangarealer mellem butikkerne (f.eks. Bilka og Magasin), hvilket forhindrede en sammenhængende butiksenhed. DSK mente, at samtlige skillevægge skulle fjernes for at opfylde kravet, og at brandtekniske hensyn ikke kunne begrunde en ulovlig indretning.
• Designmæssigt identificerbar enhed: Enkel skiltning og hjemmesideangivelser var utilstrækkelige. Der skulle være fælles gennemgående design, kasseøer, indkøbsposer og markedsføring.
• Åbnes og lukkes som en enhed: Der var ingen garanti for fælles åbningstider eller faktisk lukning som en enhed.

DSK påpegede desuden, at andelen af dagligvarer overskred lokalplanens grænse på 25 % af stormagasinets bruttoetageareal, da Bilka alene udgjorde ca. 52 % af salgsarealet. De mente, at hele Bilkas areal skulle medregnes i dagligvareandelen.

Kommunens og Bygherres Bemærkninger

Københavns Kommune mente, at den nye ansøgning i tilstrækkelig grad opfyldte de fem kriterier gennem ændringer i indgange og design, som markant tydeliggjorde stormagasinets identitet. Kommunen anførte, at brandtekniske forhold begrænsede muligheden for at fjerne skillevægge og etablere et andet flugtvejssystem.

Vedrørende dagligvareandelen fortolkede kommunen Lokalplan nr. 325, § 3, stk. 2 således, at de 25 % skulle beregnes af det samlede bruttoetageareal for hele Field's (65.000 m²), hvilket ville tillade 16.250 m² til dagligvarehandel. De mente desuden, at kun den del af arealet, der faktisk anvendes til dagligvarer i butikker som Bilka, skulle medregnes i beregningen (3.500 m²).

Bygherre bestred DSK's retlige interesse og henviste til, at der ikke var tilstrækkelig geografisk nærhed mellem Field's og DSK's medlemmers butikker. De argumenterede for, at de fem kriterier skulle vurderes som en helhed, og at det ikke var afgørende, om alle kriterier var fuldt opfyldt, især da stormagasinet var integreret i et større butikscenter. Bygherre mente, at en mere restriktiv fortolkning af lokalplanen ville stride mod EU-traktatens artikel 49 om etableringsfrihed.

Natur- og Miljøklagenævnet traf enstemmigt afgørelse om, at Københavns Kommunes byggetilladelse af 3. maj 2013 ikke var i overensstemmelse med Lokalplan nr. 325, og at sagen skulle hjemvises til fornyet behandling i Københavns Kommune som tilsynsmyndighed efter planloven.

Retlig Interesse

Natur- og Miljøklagenævnet fandt, at De Samvirkende Købmænd (DSK) havde den fornødne retlige interesse i sagens udfald og dermed var klageberettiget. Nævnet lagde vægt på, at DSK havde været part i den oprindelige sag og den efterfølgende retssag ved Østre Landsret, og at den nuværende afgørelse var et led i et kontinuerligt sagsforløb. Nævnet bemærkede desuden, at sagen omhandlede et meget stort byggeprojekt, hvilket potentielt udvidede kredsen af klageberettigede, og at der var en naturlig bebyggelsesmæssig sammenhæng mellem Field's og DSK's medlemmers butikker på Amager.

Byggetilladelsens Overensstemmelse med Lokalplanen

Nævnet vurderede sagen efter Planlovens § 58, stk. 1, nr. 4, som giver nævnet kompetence til at tage stilling til retlige spørgsmål. Nævnet fastholdt, at Østre Landsrets fem kriterier for et stormagasin var planlægningsmæssigt relevante og skulle være helt eller delvist opfyldt. Disse kriterier er:

Nævnet fandt, at det nye projekt på afgørende punkter var identisk med det projekt, som Østre Landsret tidligere havde fundet ulovligt. Selvom der var foretaget mindre ændringer som nye indgange og en sort frise med logo, var der ingen ændringer i de fysiske rammer, herunder fortsat opsatte skillevægge mellem de enkelte butikker, og hver butik kunne lukke uafhængigt af hinanden. Nævnet afviste kommunens opfattelse af, at stormagasinets ydre rammer var endegyldigt fastlagt, da Østre Landsrets dom havde kendt det samlede projekt ulovligt.

Nævnet konkluderede, at kriterierne om én større butik (1), en sammenhængende butiksenhed uden skillevægge (3) og muligheden for at åbne og lukke som en enhed (5) hverken var helt eller delvist opfyldt. De designmæssige ændringer (kriterium 4) medførte heller ikke, at butikken tilnærmelsesvist fremstod som en identificerbar enhed. Nævnet anerkendte, at brandtekniske forhold kunne begrunde delvis opfyldelse af kriterierne, men ikke en fuldstændig mangel på opfyldelse. Derfor var byggetilladelsen af 3. maj 2013 ikke i overensstemmelse med Lokalplan nr. 325, § 3, stk. 2.

Nævnet fandt desuden, at bygherres henvisning til EU-traktatens artikel 49 om etableringsfrihed ikke kunne ændre ved sagens resultat, da det tilladte stormagasin afveg væsentligt fra lokalplanens bestemmelser.

Kommunens Tilsynspligt

Sagen blev hjemvist til fornyet behandling i Københavns Kommune som tilsynsmyndighed. Kommunen har pligt til at påse overholdelsen af planloven og lokalplaner, jf. Planlovens § 51, stk. 1, og skal foranledige ulovlige forhold lovliggjort, medmindre de er af underordnet betydning, jf. Planlovens § 51, stk. 5. Ejeren har pligt til at berigtige et ulovligt forhold, jf. Planlovens § 63, stk. 1.

Nævnet præciserede, at det maksimale bruttoetageareal til dagligvarer på 25 % skulle beregnes af det samlede bruttoetageareal for hele Field's (65.000 m²), hvilket svarer til 16.250 m². Den maksimale størrelse for dagligvarebutikker på 3.000 m² gælder ikke for stormagasinet. Kun de arealer, der faktisk anvendes til dagligvarehandel, skal medregnes i opgørelsen, og gangarealer i stormagasinet skal medregnes i det samlede butiksareal, da et stormagasin udgør én enkelt butik.

Sammenfattende skal Københavns Kommune som tilsynsmyndighed sikre, at de fem kriterier for et stormagasin er helt eller delvist opfyldt i forbindelse med en eventuel etablering i henhold til Lokalplan nr. 325.