Planklagenævnets afgørelse om lovliggørende landzonetilladelse til enfamilieshus - manglende partshøring og naboorientering

Roskilde Kommune meddelte den 30. januar 2018 en lovliggørende landzonetilladelse til et enfamilieshus på en ejendom i landzone. En nabo klagede over afgørelsen til Planklagenævnet, primært med henvisning til manglende naboorientering og indbliksgener fra det opførte hus. Planklagenævnet ophævede afgørelsen og hjemviste sagen til fornyet behandling i kommunen. Dette betyder, at kommunens afgørelse ikke længere er gældende. Klagen blev modtaget den 8. februar 2018. Klageren uddybede sin klage den 9. marts 2018, og kommunen kom med bemærkninger den 1. marts 2018. Sagen vedrører en ejendom på ca. 1.200 m² i landzone, beliggende i et område udpeget som bevaringsværdigt landskab og særligt værdifuldt landbrugsområde i kommuneplan 2016 for Roskilde Kommune. Ejendommen er omfattet af kommuneplanramme nr. 7.L.1, der udlægger området til landområde. Den eneste nabo til ejendommen er et enfamiliehus mod syd. Klageren oplyste, at det oprindelige hus ikke havde vinduer mod syd, hvilket forhindrede indbliksgener. Klageren var ikke orienteret om byggetilladelsen i 2006 og kritiserede kommunens passivitet, da kommunen havde været bekendt med nedrivningen og nybyggeriet siden 2007 uden at gribe ind. Klageren påpegede, at det nye hus med to vinduer i gavlen mod syd, to karnapper og en stor altan mod vest medfører fuldt indblik til klagerens ejendom, hvilket anses for ulovligt. Klageren henviste til den tidligere afgørelse fra 2005, der krævede tilpasning til landskabelige og bygningsmæssige værdier, og undrede sig over, at det nye hus med høj rejsning blev godkendt, når klagerens egen byggetilladelse havde krav om maksimal taghældning på 25 grader. Klageren mente, at huset fremstår som en strandvejsvilla og ikke passer ind i et bevaringsværdigt kulturmiljø. Klageren anførte desuden, at al vegetation på ejendommen var fjernet og erstattet med armeringsjern, i modsætning til krav om vedligeholdelse af eksisterende beplantning i klagerens egen byggesag. Kommunen redegjorde for forløbet og oplyste, at klageren ikke blev orienteret om byggetilladelsen i 2006, da ombygningen ikke krævede landzonetilladelse. Kommunen fastholdt i 2007, at der skulle ansøges om lovliggørelse, men der skete intet før 2017. Kommunen vurderede, at det nye hus' størrelse og facader ikke afveg fra tegningerne fra 2006, og at den eneste forskel var, at det var et nyt hus i stedet for en ombygning. Kommunen mente ikke, at der kunne stilles krav om bygningsændringer i forbindelse med den lovliggørende tilladelse, da facaderne overholdt byggetilladelsen, og kommunen havde været bekendt med forholdet siden 2007 uden at reagere. Kommunen påpegede, at vinduerne, altanen og karnapperne var en del af byggetilladelsen fra 2006, og at nye vinduer ikke kræver byggetilladelse. Kommunen oplyste desuden, at kommunen efter brevet af 30. januar 2007 havde en telefonsamtale med en repræsentant for ejeren, der gav udtryk for, at det var en uheldig misforståelse, at den gamle bygning var blevet fjernet helt. Kommunen har oplyst, at kommunen fastholdt, at der skulle ansøges om lovliggørelse. Efterfølgende skete der ikke mere i sagen før i 2017, hvor ejeren færdigmeldte byggeriet til kommunen med oplysning om, at det samlede byggeri stemte overens med kommunens byggetilladelse fra 2006. Kommunen oplyser, at det nye hus’ størrelse og facader ikke afviger fra tegningerne, der fremgår af bilag til byggetilladelsen fra 2006. Det er således kommunens opfattelse, at den eneste forskel er, at der er tale om et nyt hus i stedet for en til- og ombygning af det gamle. Kommunen har vurderet, at der ikke i forbindelse med den lovliggørende landzonetilladelse kunne stilles krav om bygningsændringer, idet facaderne overholder byggetilladelsen, og idet kommunen har været bekendt med forholdet siden 2007 uden at have reageret. For så vidt angår klagerens bemærkninger om indbliksgener fra husets 1. sal har kommunen anført, at vinduerne i gavlen, altanen og de to karnapper var en del af byggetilladelsen fra 2006. Kommunen har desuden påpeget, at det ikke kræver byggetilladelse at lave nye vinduer. Klageren oplyser desuden, at huset har været lejet ud til et entreprenørfirma med parkering af lastbiler de sidste 5 år. Dette har været en gene for klageren i alle årene, idet klageren føler sig begloet fra naboejendommen. Klageren finder ikke, at det forhold, at den ulovligt opførte bygning har eksisteret i en årrække, medfører, at bygningen er lovlig. Klageren har desuden påpeget, at klageren fik urigtige oplysninger fra murermesteren og direktøren for det selskab, der ejer ejendommen.

Planklagenævnet ophæver Roskilde Kommunes afgørelse af 30. januar 2018 om lovliggørende landzonetilladelse af et enfamilieshus på ejendommen og hjemviser sagen til fornyet behandling i kommunen. Dette betyder, at kommunens afgørelse ikke længere gælder. Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 1. Det indbetalte klagegebyr tilbagebetales. Beløbet vil blive overført til indbetalerens NemKonto inden for ca. en måned.

Planklagenævnets kompetence og prøvelse

Planklagenævnet kan tage stilling til en kommunes afgørelse efter Planloven § 35, stk. 1, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 1. Nævnet kan desuden tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes øvrige afgørelser efter planloven, jf. Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Det er et retligt spørgsmål, om et bestemt forhold kræver landzonetilladelse. Nævnet kan imidlertid ikke tage stilling til klager over selve udøvelsen af tilsynspligten, herunder kommunens tilrettelæggelse og prioritering af tilsynsopgaverne eller kommunens sagsbehandlingstid, jf. Planloven § 51, stk. 1. Ankestyrelsen kan behandle spørgsmål om kommunernes udøvelse af tilsyn efter planloven, dog ikke kommunernes skønsudøvelse inden for lovgivningens rammer. Nævnet kan heller ikke tage stilling til gener i forbindelse med tidligere brug af huset, idet kommunen ikke har truffet afgørelse om disse forhold.

Manglende naboorientering og partshøring

Planklagenævnet fandt, at klageren var part i den aktuelle sag. Efter Planloven § 35, stk. 4, kan landzonetilladelse først gives, når der er forløbet 2 uger efter, at kommunen skriftligt har orienteret naboerne. Kravet om orientering gælder dog ikke, hvis en forudgående orientering efter kommunens skøn er af underordnet betydning for naboerne, jf. Planloven § 35, stk. 5. Denne bestemmelse gælder ved siden af den almindelige regel om partshøring i Forvaltningsloven § 19. Hvis en nabo er part i forvaltningslovens forstand, skal kommunen også iagttage kravet om partshøring efter Forvaltningsloven § 19. Partsbegrebet er ikke defineret i forvaltningsloven, men er udviklet i administrativ praksis. Adressaten for en konkret afgørelse er altid part i sagen, men også andre, der har en væsentlig, direkte, retlig og individuel interesse i sagen og dens udfald har partsstatus. Det er således en forudsætning, at afgørelsen angår den pågældende med en vis styrke og intensitet, og at afgørelsen ikke berører en større, mere ubestemt kreds af personer. Derudover er det en forudsætning, at pågældendes interesse i sagen kan anses for værnet af de bestemmelser, som kommunen skal træffe afgørelse efter. Naboskab – i betydningen tilgrænsende grundstykke – er ikke i sig selv tilstrækkeligt til at opnå partsstatus i forvaltningslovens forstand, men hvis et byggeri medfører konkrete og væsentlige gener, må den pågældende anses for part. I Forvaltningsloven § 19, stk. 1, er der fastsat nærmere bestemmelser om pligten til at partshøre. Hvis en part i en afgørelsessag ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om sagens faktiske omstændigheder eller eksterne faglige vurderinger, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne eller vurderingerne og givet parten lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Der er dog kun pligt til at partshøre, hvis de faktiske oplysninger eller eksterne faglige vurderinger er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Manglende partshøring anses generelt for at være en væsentlig mangel, som fører til, at afgørelsen er ugyldig. Nævnet fandt endvidere, at kommunens vurdering af, at det ansøgte var af underordnet betydning, jf. Planloven § 35, stk. 5, var åbenbar urimelig. Nævnet lagde vægt på, at ejeren havde nedrevet den tidligere bebyggelse, og afgørelsen om opførelse af et nyt hus havde væsentlig betydning for klageren, da alternativet var en tom grund. Klageren var desuden den eneste nabo og dermed individuelt berørt. Kommunens oplysninger om, at facaderne overholdt byggetilladelsen, og at kommunen havde været bekendt med forholdet siden 2007 uden at reagere, udgjorde væsentlige oplysninger til ugunst for klageren. Da klageren ikke var bekendt med, at disse oplysninger indgik i en sag om landzonetilladelse, skulle der have været partshøring over oplysningerne, jf. Forvaltningsloven § 19. Planklagenævnet konkluderede, at den manglende partshøring og naboorientering var en væsentlig retlig mangel, der gjorde afgørelsen ugyldig, da det ikke kunne udelukkes, at afgørelsen ville have fået et andet indhold, hvis klageren var blevet hørt. Nævnet tog derfor ikke stilling til, om der kunne gives landzonetilladelse til huset, eller om der skulle meddeles vilkår.

Bemærkninger til den nye behandling af sagen

Kommunens fornyede behandling af sagen skal ske i overensstemmelse med følgende:

• Anvendelsesændring: Kommunen skal afklare, om huset anvendes til erhverv eller anden anvendelse end beboelse, hvilket i sig selv kræver landzonetilladelse, jf. Planloven § 35, stk. 1.
• Myndighedspassivitet: Kommunen skal vurdere, om ejeren har fået berettigede forventninger om, at forholdet ikke ville blive krævet lovliggjort. Dette indebærer en vurdering af, om ejerens forventninger om kommunens accept af det ulovlige forhold er rimelige, og om kommunens passivitet er ansvarlig. Det har betydning, om kommunen i 2007 blev bekendt med opførelsen af det nye hus, og om ejeren vidste, at kommunen var bekendt med dette, især da kommunen udtrykkeligt oplyste, at et nyt hus krævede landzonetilladelse.
• Afgørelse ved myndighedspassivitet: Hvis der foreligger myndighedspassivitet, må kommunen i stedet træffe en afgørelse om, at der er tale om et bestående forhold, som ikke kan kræves lovliggjort, og kommunens afgørelse herom skal i så fald begrundes nærmere af hensyn til klageren, jf. Forvaltningsloven § 24.
• Partshøring og naboorientering: Der skal ske partshøring og naboorientering i forbindelse med sagens behandling.
• Tilladelse ved manglende passivitet: Hvis der ikke foreligger myndighedspassivitet, skal kommunen vurdere, om der kan gives landzonetilladelse til det nye hus. Praksis er normalt at give tilladelse til erstatning af et nedrevet helårshus, hvis det nye hus har nogenlunde samme udformning, beliggenhed og størrelse.
• Vilkår ved manglende passivitet: En landzonetilladelse til opførelse af et nyt helårshus kan meddeles på vilkår, jf. Planloven § 55. Vilkår skal være begrundet i landzonehensyn og have indholdsmæssig sammenhæng med tilladelsen, herunder hensyn til urimelige nabogener.