Ophævelse og hjemvisning af miljøgodkendelse for udledning af spildevand til Kolding Fjord

Miljø- og Fødevareklagenævnet har ophævet Miljøstyrelsens afgørelse af 3. oktober 2024 om miljøgodkendelse af udledning af renset spildevand fra Skærbækværket til Kolding Fjord. Sagen er hjemvist til fornyet behandling. Afgørelsen er truffet med hjemmel i Miljøbeskyttelsesloven § 33, stk. 1, jf. Miljøbeskyttelsesloven § 34, stk. 5, og Miljøbeskyttelsesloven § 91, stk. 1.

Klagen og dens indhold

Afgørelsen blev påklaget den 31. oktober 2024 af Danmarks Naturfredningsforening. Klagen fokuserede primært på to hovedpunkter:

• Enhver tilledning af metaller til recipienter, hvor miljøkvalitetskravet allerede er overskredet, kan ikke accepteres.
• Miljøstyrelsens anvendelse af fremgangsmåder fra deres FAQ-vejledning er i strid med Vandrammedirektivet og Direktivet om miljøkvalitetskrav.

Sagens baggrund og miljøforhold

Sagen vedrører Skærbækværkets udledning af renset spildevand, herunder røggaskondensatvand, kedelvand og kølevand, til kystvand nr. 125 Kolding Fjord, ydre. Dette kystvand, samt de tilstødende kystvande Kolding Fjord, indre, og Lillebælt, Snævringen, er målsat til god økologisk og kemisk tilstand i henhold til Bekendtgørelse om miljømål for overfladevandområder og grundvandsforekomster § 3, nr. 1.

MiljøGIS og Vandplandata viser, at den kemiske tilstand for alle tre kystvande er "ikke-god" på grund af for høje koncentrationer af stoffer som antracen, nonylphenoler, methylnaphthalener, cadmium, bly, arsen, krom, nikkel og tributyltin i sediment eller biota.

Miljøstyrelsens godkendelse

Miljøstyrelsen meddelte miljøgodkendelse til Skærbækværket den 3. oktober 2024 for udledning af spildevand indeholdende stoffer som arsen, bly, cadmium, kobber, kobolt, krom, kviksølv, molybdæn, nikkel, sølv, tallium og zink. Udlederkrav blev fastsat for disse stoffer.

Miljøstyrelsen udpegede blandingszoner på 3 meter (35 meter for tallium) for stoffer, hvor udlederkravene overskred miljøkvalitetskravene i vand. Styrelsen vurderede påvirkningen af kystvandene med udgangspunkt i sin FAQ-vejledning, særligt for kviksølv, bly, cadmium, krom, arsen, nikkel, sølv og zink.

Vurdering af vandfasen

Miljøstyrelsen vurderede, at bly, cadmium, nikkel og arsen ikke udgjorde et problem i vandfasen, da deres udledningskoncentration var lavere end miljøkvalitetskravet. For kviksølv, krom og sølv ville koncentrationen uden for blandingszonen overholde miljøkvalitetskravet. For zink, hvor maksimumkoncentrationen var overskredet, tillod styrelsen en koncentrationsstigning på 4,9 % af det generelle miljøkvalitetskrav i blandingszonens rand, baseret på FAQ 43. Styrelsen vurderede, at der ikke ville ske en målbar stigning i et repræsentativt overvågningspunkt ca. 600 meter fra udledningspunktet.

Vurdering af biota

Miljøstyrelsen henviste til FAQ 33 og 43 for at vurdere, at overholdelse af vandkvalitetskrav for cadmium, bly og krom sikrede beskyttelse af biota. For kviksølv, hvor der ikke er et generelt miljøkvalitetskrav i vand, blev en supplerende vurdering efter FAQ 46 foretaget, og det blev konkluderet, at der ikke ville ske en væsentlig stigning i kviksølv i biota.

Vurdering af sediment

Miljøstyrelsen foretog beregninger for at vurdere stigninger i koncentrationen af stoffer i sediment. For stoffer, hvor miljøkvalitetskriterierne allerede var overskredet (krom, nikkel, arsen), tillod styrelsen en gennemsnitlig årlig stigning på op til 1 % af miljøkvalitetskriteriet, baseret på FAQ 43, del III. For bly og cadmium, hvor kravene ikke var overskredet, tillodes en stigning på op til 5 % af miljøkvalitetskravet, baseret på FAQ 51. Styrelsen vurderede, at stigningerne var ubetydelige. For sølv og kviksølv blev lignende vurderinger foretaget. Miljøstyrelsen anvendte en overvågningsstation ca. 1 km fra udledningspunktet (VEJKOLF5001) som repræsentativt overvågningspunkt for sediment.

Klagerens uddybende kritik

Klageren fastholdt, at enhver mertilledning af stoffer til allerede forurenede vandområder er uacceptabel og vil hindre målopfyldelse. Klageren argumenterede for, at Miljøstyrelsens FAQ-vejledning er i strid med EU-retten, herunder:

• Det er ikke muligt at udpege blandingszoner i vandområder, der allerede overskrider miljøkvalitetskrav, da fortynding ikke er en løsning.
• Tilladelse af 5 % overskridelse af miljøkvalitetskrav i blandingszonens rand er i strid med Direktivet om miljøkvalitetskrav artikel 4, stk. 1.
• Tilladelse af 1 % årlig stigning i sediment, når miljøkvalitetskrav allerede er overskredet, er i strid med miljømyndighedens forpligtelse til at forhindre akkumulering og Miljø- og Fødevareklagenævnets egen praksis. Klageren betegnede 1 % og 5 % grænserne som "rene danske opfindelser".
• Anvendelsen af en Novana-station 1 km væk som repræsentativt overvågningspunkt er problematisk, da det skaber en for stor blandingszone og ikke sikrer mod akkumulering.

Miljø- og Fødevareklagenævnet har ophævet Miljøstyrelsens afgørelse og hjemvist sagen til fornyet behandling. Nævnet begrænsede sin prøvelse til spørgsmålet om, hvorvidt udledningen medfører en forringelse af kystvandenes tilstand, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 1 og Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 11, stk. 2.

Fortolkning af EU-ret og forringelsesforbuddet

Nævnet har fortolket Vandrammedirektivet og EU-Domstolens praksis (Weser-dommen, Land Nordrhein-Westfalen-dommen og Association France Nature Environnement-dommen) således, at en myndighed er forpligtet til at nægte at godkende et projekt, hvis det kan medføre en forringelse af et vandområdes tilstand. En forringelse forstås som enhver stigning i koncentrationen af et forurenende stof, når den relevante grænseværdi allerede er overskredet, selv i et enkelt overvågningspunkt. Dette gælder også for midlertidige virkninger, medmindre de er åbenbart ubetydelige. Vurderingen skal være forudgående, baseret på videnskabelige modeller og tage højde for kumulative virkninger. Disse principper er implementeret i Bekendtgørelse om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter § 8, stk. 2 og Bekendtgørelse om indsatsprogrammer for vandområdedistrikter § 8, stk. 3.

Nævnet anerkender Miljøstyrelsens tilgang med at anvende forudgående beregninger og afrundingsmetoder, der er almindelige inden for naturvidenskaben, for at vurdere koncentrationsstigninger. Nævnet finder også, at det er acceptabelt at foretage vurderingen ud fra repræsentative overvågningspunkter, i overensstemmelse med Direktivet om miljøkvalitetskrav artikel 3, stk. 1, og EU-Domstolens praksis.

Manglende repræsentativitet af overvågningspunkter

Nævnet fandt dog, at Miljøstyrelsen ikke havde godtgjort, at de anvendte overvågningspunkter (ca. 600 meter for vandfasen og 1000 meter for sedimentfasen fra udledningspunktet) var repræsentative for kystvandenes tilstand. Det var ikke tilstrækkeligt begrundet, hvorfor disse punkter kunne give et tilstrækkeligt præcist billede af udledningens tidsmæssige og rumlige virkninger. Denne mangel udgør en retlig fejl, der medfører, at afgørelsen ophæves og hjemvises.

Yderligere bemærkninger til fornyet behandling

Nævnet fremhævede flere punkter, som Miljøstyrelsen skal tage i betragtning ved den fornyede behandling:

Blandingszonen for zink

Nævnet bemærker, at Direktivet om miljøkvalitetskrav artikel 4, stk. 1, om blandingszoner primært omfatter prioriterede stoffer. Da zink er et nationalt specifikt stof, bør Miljøstyrelsen overveje den retlige betydning heraf i forhold til anvendelsen af blandingszoner, jf. Bekendtgørelse om krav til udledning af visse forurenende stoffer til vandløb, søer, overgangsvande, kystvande og havområder § 8.

Væsentlighed af koncentrationsstigninger i sediment

Nævnet understreger, at de i Miljøstyrelsens FAQ-vejledning nævnte tærskelværdier på 1 % og 5 % for koncentrationsstigninger i sediment alene er vejledende. De kan ikke erstatte en konkret vurdering af væsentligheden af stigningerne, som krævet af Direktivet om miljøkvalitetskrav artikel 3, stk. 6, og Bekendtgørelse om krav til udledning af visse forurenende stoffer til vandløb, søer, overgangsvande, kystvande og havområder § 6, stk. 1, nr. 5. Miljøstyrelsen skal ved den fornyede behandling redegøre nærmere for den konkrete vurdering og overveje påvirkningen af stofkoncentrationer i sediment over tid, herunder persistens.