Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om lovliggørende dispensation til ekstraordinær grødeskæring i Gudenåen

Sagen omhandler Miljø- og Fødevareklagenævnets stadfæstelse af Silkeborg Kommunes afslag på lovliggørende dispensation til ekstraordinær grødeskæring i Gudenåen i perioden 31. august til 4. september 2020. Grødeskæringen fandt sted på en strækning fra Ringvejsbroen ved Silkeborg by til Tange Sø, et område der er udpeget som et beskyttet vandløb efter Naturbeskyttelseslovens § 3 og ligger i Natura 2000-område nr. 49 "Gudenå og Gjern Bakker" med habitatområde nr. 45. Området er målsat til god økologisk og kemisk tilstand i Vandområdeplanerne 2021-2027. Udpegningsgrundlaget for Natura 2000-området inkluderer naturtypen "vandløb med vandplanter" og arten "grøn kølleguldsmed".

Sagens forhistorie og kommunens afgørelse

Den daværende borgmester i Silkeborg Kommune iværksatte den ekstraordinære grødeskæring uden forudgående myndighedsbehandling. Danmarks Naturfredningsforening anmodede om et standsningsforbud, da de mente, at aktiviteten krævede dispensation fra Naturbeskyttelseslovens § 3. Borgmesteren afviste dette med henvisning til en udtalelse fra miljøministeren. Sagen blev påklaget til Miljø- og Fødevareklagenævnet, som den 11. februar 2021 ophævede og hjemviste kommunens afgørelse. Nævnet fandt, at kommunens afgørelse led af en væsentlig retlig mangel, da den ikke opfyldte begrundelseskravet i Forvaltningslovens § 24. Nævnet præciserede, at ekstraordinær grødeskæring, selvom den er beskrevet i et regulativ, kan kræve dispensation efter Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 2 og være underlagt en vurdering i forhold til Rådets direktiv 92/43/EØF (Habitatdirektivet) og Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 6, stk. 1, jf. § 7, stk. 2, nr. 1.

På baggrund af nævnets hjemvisning ansøgte Silkeborg Kommunes vandløbsmyndighed den 17. juni 2022 om lovliggørende dispensation for den allerede udførte grødeskæring. Silkeborg Kommune meddelte den 14. juni 2023 afslag på dispensationen. Kommunen vurderede, at den ekstraordinære grødeskæring var i strid med Naturbeskyttelseslovens § 3, da den ikke var sædvanlig vedligeholdelse og derfor var ulovlig uden forudgående dispensation. Kommunen foretog en vurdering af påvirkningen på Natura 2000-område nr. 49 og konkluderede, at det ikke kunne afvises, at grødeskæringen havde skadet vandløbets integritet i forhold til naturtypen "vandløb med vandplanter" og arten "grøn kølleguldsmed". Dette skyldtes blandt andet den umiddelbare og voldsomme påvirkning af vandplanterne og risikoen for ændring af plantesammensætningen samt tab af egnede levesteder for grøn kølleguldsmed. Kommunen meddelte derfor afslag i henhold til Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 6, stk. 2, 2. pkt..

Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet

Afgørelsen blev påklaget af to foreninger, der anførte, at ekstraordinær grødeskæring ikke er en vedligeholdelsesaktivitet, der kræver dispensation fra Naturbeskyttelseslovens § 3, jf. § 65, stk. 2. De henviste til, at grødeskæring er sædvanligt vedligeholdelsesarbejde, der ikke kræver dispensation. Klagerne mente desuden, at Silkeborg Kommune havde behandlet sagen mangelfuldt i strid med officialprincippet i Forvaltningslovens § 24 ved ikke at kvalitetssikre materiale og ved en utilstrækkelig sagsfremstilling. De argumenterede også for, at en habitatkonsekvensvurdering ikke havde været nødvendig, da grødeskæring er nødvendig for Natura 2000-områdets forvaltning, og at skaden ville være kortvarig med hurtig regenerering af vandplanterne.

Silkeborg Kommunes bemærkninger

Silkeborg Kommune fastholdt sin afgørelse og anførte, at den ekstraordinære grødeskæring medførte en tilstandsændring i vandløbet i strid med Naturbeskyttelseslovens § 3. Kommunen henviste til, at der er væsentlig forskel på ordinær og ekstraordinær grødeskæring, og at en konkret vurdering afgør, om en ekstraordinær grødeskæring medfører en tilstandsændring. Kommunen afviste, at officialprincippet var tilsidesat, da de havde indhentet tilstrækkelige vurderinger og rapporter til at oplyse sagen.

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede Silkeborg Kommunes afgørelse af 14. juni 2023 om afslag på lovliggørende dispensation til ekstraordinær grødeskæring i Gudenåen.

Klageberettigelse

Nævnet fandt, at den ene klagende forening, [Forening1], var klageberettiget i henhold til Naturbeskyttelseslovens § 86, stk. 1, nr. 5, da dens vedtægter varetager værnede interesser efter naturbeskyttelsesloven. Da klagen var indgivet i fællesskab, behandlede nævnet sagen i sin helhed.

Officialprincippet

Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt, at Silkeborg Kommune havde oplyst sagen i overensstemmelse med officialprincippet. Kommunen havde fået foretaget vurderinger af grødeskæringens påvirkning i forhold til habitatnaturtyper, vandrammedirektivet, indsatsbekendtgørelsen og bilag IV-arter, hvilket nævnet anså for tilstrækkeligt til at vurdere sagen. Det forhold, at oplysningerne ikke førte til det af klagerne ønskede resultat, medførte ikke, at officialprincippet var tilsidesat.

Ekstraordinær grødeskæring som tilstandsændring

Nævnet vurderede, at den ekstraordinære grødeskæring medførte en tilstandsændring af det beskyttede vandløb, Gudenåen, og at den ikke var sædvanligt vedligeholdelsesarbejde. Derfor krævede den dispensation fra Naturbeskyttelseslovens § 3. Nævnet lagde vægt på, at der var tale om en ekstra grødeskæring, og at gentagen og hyppigere grødeskæring ændrer vegetationen i vandløbet mod mere skæringstolerante planter, hvilket kan ændre konkurrenceforhold og vegetationssammensætning.

Projektets påvirkning af Natura 2000-områdets udpegningsgrundlag

Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Silkeborg Kommunes vurdering af, at det ikke kunne udelukkes, at den ekstraordinære grødeskæring i 2020 havde skadet udpegningsgrundlaget for Natura 2000-område nr. 49. Dette omfattede både naturtypen "vandløb med vandplanter" og grøn kølleguldsmeds yngle- og rasteområder. Nævnet henviste til konsekvensvurderingsrapporten af 8. februar 2022, som angav, at skade på naturtypen ikke kunne afvises, og at artssammensætningen af vandplanter kunne være ændret, hvilket påvirkede naturtypens stabilitet og forekomst. Grødeskæring, især gentagen, reducerer artsdiversiteten og antallet af vandløbsplanter. For grøn kølleguldsmed kunne den ændrede plantesammensætning have reduceret levestederne og dermed skadet artens forekomst og ynglemuligheder. Da det ikke kunne udelukkes, at projektet havde medført skade på udpegningsgrundlaget, var det fornødne grundlag for at meddele lovliggørende dispensation ikke til stede i henhold til Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter § 6, stk. 2, 2. pkt.. Nævnet tog ikke stilling til, om der forelå et særligt tilfælde efter Naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 2.