Energiklagenævnets afgørelse om kompetence til at pålægge affaldsleverandør betaling for affaldsforbrænding

Haderslev Kraftvarmeværk A/S (HKV) indbragte Energitilsynets afgørelse af 20. november 2002 for Energiklagenævnet. Energitilsynet havde afvist HKV's anmodning om at pålægge Sydjysk Affaldsvarme I/S (SAI) at indgå en aftale om prisfastsættelse, der fulgte principperne fra Gas- og Varmeprisudvalgets afgørelse af 29. september 1997, stadfæstet af Konkurrenceankenævnet i januar 1999. Energitilsynet begrundede sin afvisning med manglende hjemmel i hverken elforsyningsloven eller varmeforsyningsloven til at meddele pålæg til en affaldsleverandør.

Baggrund for Sagen

HKV driver et kraftvarmeværk, der producerer el og varme ved affaldsforbrænding. En samarbejdsaftale fra 1989 med SAI indebar vederlagsfri levering af affald mod vederlagsfri bortskaffelse af restprodukter. Denne aftale var baseret på, at deponering af brændbart affald var billigere på det tidspunkt. Efter at deponering blev forbudt, forudsatte Gas- og Varmeprisudvalget i 1997, at SAI skulle betale en omkostningsbestemt affaldsbehandlingspris, hvor 40% af de fælles omkostninger skulle henføres til affaldssiden. HKV har siden 1999 forsøgt at få SAI til at betale denne andel, men uden held, hvilket har medført tabsgivende drift for HKV.

Haderslev Kraftvarmeværk A/S's Anbringender

HKV gjorde gældende, at Energitilsynet har kompetence til at fastsætte omkostningsfordelingen og udstede påbud til affaldsleverandører. Dette blev begrundet med:

• Hvile-i-sig-selv princippet: Elforsyningslovens § 75, stk. 3 kræver, at virksomheder, som producerer elektricitet ved affaldsforbrænding, skal hvile i sig selv økonomisk. HKV argumenterede, at dette princip nødvendigvis omfatter alle parter – el-, varme- og affaldssiden – og at indtægter fra elproduktion skal afspejles i affaldsbehandlings- og varmepriser. Uden mulighed for at pålægge affaldsleverandøren en omkostningsbestemt pris, kan princippet ikke håndhæves, og HKV risikerer konkurs.
• Fortolkning af "fordeling": Ordet "fordeling" i elforsyningslovens § 75, stk. 3 og elforsyningslovens § 75, stk. 4 indebærer retsvirkninger for flere parter. Tilsyns- og indgrebsbeføjelsen i elforsyningslovens § 77 må derfor omfatte alle disse parter, herunder affaldsleverandørerne, for at være effektiv.
• Energitilsynets opgaver: HKV henviste til Bekendtgørelse om Energitilsynets opgaver § 1, der angiver tilsynets kompetence til at dække "energiområdet" i overensstemmelse med lovenes formål. Dette formål, som inkluderer fremme af samproduktion af el og varme ved affaldsforbrænding, forudsætter, at påbud kan meddeles affaldsleverandører.
• Lovens anvendelsesområde og ordlyd: Da affaldsforbrænding er en del af elproduktionsvirksomheden, må Energitilsynets kompetence omfatte alle priser og betingelser relateret hertil. Desuden kræver elforsyningslovens § 77, stk. 3 forhandling med "parterne" før påbud, hvilket indikerer, at alle parter kan være adressater for et påbud.

Sydjysk Affaldsvarme I/S's Anbringender

SAI bestred, at der findes hjemmel i gældende lovgivning til at ændre en bindende privatretlig aftale om levering af affald som brændsel. SAI argumenterede, at elforsyningslovens § 75, stk. 3 er en forbudsbestemmelse rettet mod elproducenten for at beskytte affaldsleverandører og varmeforbrugere mod urimelig omkostningsfordeling, og den kan ikke udledes som en positiv hjemmel til at kræve kontraktændring med direkte skadevirkning for den beskyttede part. SAI henviste desuden til, at en voldgiftssag om den materielle problemstilling allerede verserede.

Energitilsynets Redegørelse

Energitilsynet fastholdt sin afvisning og argumenterede, at elforsyningsloven § 2 udtrykkeligt afgrænser lovens anvendelsesområde til produktion, transport, handel og levering af elektricitet, og at loven ikke regulerer forholdene for brændselsleverandører. Tilsvarende afgrænser varmeforsyningslovens § 2 de kollektive varmeforsyningsanlæg, som loven regulerer. Tilsynet mente, at en udvidende fortolkning af lovenes formålsbestemmelser måtte afvises, da det ville medføre, at f.eks. olie/benzinproduktion også ville være omfattet af tilsynets kompetence.

Voldgiftssagen

En sideløbende voldgiftssag mellem HKV og SAI havde i en foreløbig tilkendegivelse af 23. april 2004 fundet, at der forelå væsentligt ændrede forhold, der gav grundlag for at ændre samarbejdsaftalen, så SAI skulle betale 40% af fællesomkostningerne med virkning fra 1. januar 2000. Tilkendegivelsen var dog ikke eksigibel og tog ikke stilling til den præcise størrelse af omkostningerne eller fordelingen mellem fælles- og særomkostninger.

Energiklagenævnets Kompetence

Energiklagenævnet fastslog, at Energitilsynets afvisning af en sag på grund af manglende kompetence ikke afskærer den administrative rekurs. Nævnet henviste til elforsyningslovens § 89 og varmeforsyningslovens § 26, der giver adgang til at påklage Energitilsynets afgørelser, og antog derfor klagen til realitetsbehandling med fuld prøvelse af både faktum og retlige spørgsmål.

Energiklagenævnet stadfæstede Energitilsynets afgørelse af 20. november 2002, hvilket betyder, at Energitilsynet ikke har kompetence til at udstede pålæg til en affaldsleverandør.

Nævnets Begrundelse

Nævnet konstaterede, at Gas- og Varmeprisudvalgets afgørelse fra 1997, stadfæstet af Konkurrenceankenævnet, fastlagde en bindende omkostningsfordeling for varmeprisen fra Haderslev Kraftvarmeværk A/S. Sagens kerne var udelukkende, om der i elforsyningsloven eller varmeforsyningsloven fandtes hjemmel for Energitilsynet til at meddele pålæg til en affaldsleverandør.

• Elforsyningsloven: Nævnet fandt, at adressaten for elforsyningslovens § 75, stk. 3 er ejere af affaldsforbrændingsanlæg, ikke affaldsleverandører. Hjemmelsbeføjelsen i elforsyningslovens § 75, stk. 4, der bemyndiger ministeren til at fastsætte regler om omkostningsfordeling, var ikke udnyttet, og bestemmelsen kunne derfor ikke anvendes. Da affaldsleverandører ikke er adressater for bestemmelserne i elforsyningsloven, kan der ikke meddeles pålæg til dem i medfør af elforsyningslovens § 77.
• Varmeforsyningsloven: Varmeforsyningslovens § 2 fastsætter udtømmende de kollektive varmeforsyningsanlæg, hvis forhold kan reguleres af loven. En affaldsleverandør er ikke omfattet af denne bestemmelse, og derfor kan varmeforsyningslovens § 20, stk. 4 og varmeforsyningsloven § 21, stk. 4 ikke bruges som hjemmel til at meddele pålæg over for en affaldsleverandør.

Nævnet understregede, at en myndigheds kompetence til at udstede pålæg kræver udtrykkelig hjemmel i loven, herunder vedrørende adressatkredsen. En udvidende fortolkning af lovenes formålsbestemmelser eller tilsynsbestemmelser, som anført af klager, kunne ikke føre til en konklusion om hjemmel til at meddele pålæg til en affaldsleverandør.

Anbefaling til Energitilsynet

Nævnet bemærkede, at parterne under den mundtlige forhandling tilkendegav, at de igangværende forhandlinger, baseret på Energiklagenævnets afgørelse og voldgiftsrettens foreløbige tilkendegivelse, forventedes at skabe grundlag for en forhandlingsmæssig løsning. Skulle dette ikke lykkes, og da der kan være flere lignende sager, forventede nævnet, at Energitilsynet inden for rimelig tid ville indberette herom til ministeren efter elforsyningslovens § 83.