Ændring af dispensation til byggeprojekt på fortidsminde i Nyborg

Sagen omhandler en klage over Slots- og Kulturstyrelsens afgørelse af 18. juni 2019, der meddelte dispensation til et omfattende bygge- og formidlingsprojekt på Nyborg Slotsholm. Slotsholmen, der indgår i Nyborg Bybefæstning, er et fredet fortidsminde og er omgivet af et ældre bymiljø samt et større voldanlæg. Projektet, der er en del af initiativet ”Nyborg Slot – levende kulturarv”, havde til formål at genskabe forståelsen af Nyborg Slot og by som en sammenhængende historisk helhed og formidle slottets historie til et bredt publikum.

Projektets omfang og formål

Projektet omfattede en generel ændring af fortidsmindet med terrænændringer, opførelse af en ny udstillingsfløj, en ny ringmur, et forhøjet vagttårn, anlægsarbejder på terræn, volde og gårdsplads, en ny bro samt adgangsveje. Visionen var at omdanne slottet til et firfløjet borganlæg, som det var i middelalderen og renæssancen, dog med et moderne restaureringsarkitektonisk udtryk, der tydeligt adskilte nye elementer fra de oprindelige for at undgå historieforfalskning. Slots- og Kulturstyrelsen begrundede dispensationen med projektets formidlingsmæssige perspektiver og Nyborg Slots unikke historie, idet de mente, at projektet ville styrke den nationale fortælling og genskabe forståelsen af bygningernes oprindelige funktion.

Klagepunkter

Fire klagere påklagede afgørelsen til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Deres hovedargumenter var:

• Projektet ville påføre fortidsmindet uoprettelige skader, herunder ved at bygge oven på eksisterende ruiner og faste konstruktioner.
• Det ville medføre en markant visuel påvirkning og ubalance i forhold til de eksisterende historiske bygninger og omgivelserne.
• Afgørelsen stred mod hidtidig bevaringspraksis i Danmark og kunne skabe en uønsket præcedens.
• Afgørelsen var truffet på et utilstrækkeligt grundlag, indeholdt faktuelle fejl og led af myndighedsinhabilitet, da Slots- og Kulturstyrelsen både var bygherre og myndighed.

Klagerne henviste desuden til ICOMOS-udtalelser, der afviste Nyborg Slots optagelse på UNESCO's tentative verdensarvsliste, og udtrykte bekymring for, om ruinerne kunne bære den nye konstruktion.

Slots- og Kulturstyrelsens svar

Slots- og Kulturstyrelsen fastholdt, at der var tale om et særligt tilfælde, der historisk og formidlingsmæssigt kunne begrunde dispensationen, og at afgørelsen ikke ville ændre den administrative praksis. De anerkendte den visuelle ændring, men fremhævede slottets dynamiske udseende gennem historien. Styrelsen oplyste, at der var foretaget omfattende undersøgelser for at sikre ruinernes bevarelse, og at projektforløbet havde været transparent med løbende dialog med Arkæologisk Arbejdsgruppe. De afviste anklager om myndighedsinhabilitet med henvisning til organisatorisk opsplitning i styrelsen og overholdelse af forvaltningsprincipper.

Miljø- og Fødevareklagenævnet behandlede klagen og foretog en besigtigelse af Nyborg Slotsholm. Nævnet begrænsede sin prøvelse til spørgsmålet om myndighedsinhabilitet og muligheden for at meddele dispensation til bygge- og formidlingsprojektet som helhed.

Myndighedsinhabilitet

Nævnet fandt, at der ikke forelå myndighedsinhabilitet ved Slots- og Kulturstyrelsens behandling og afgørelse af sagen. Dette blev begrundet med, at Slots- og Kulturstyrelsens afdeling for restaurering og projekter (bygherre) havde ansøgt om dispensation hos styrelsens afdeling for kulturarv og fortidsminder (myndighed). Nævnet lagde vægt på, at de to afdelinger agerer som selvstændige enheder under hver sin vicedirektør, og at Arkæologisk Arbejdsgruppe løbende havde rådgivet styrelsen fagligt i sager med interessesammenfald. Nævnet henviste til principperne i Forvaltningslovens § 3, stk. 3 og Forvaltningslovens § 4, stk. 1 og bemærkede, at der ikke findes sideordnede myndigheder med den fornødne sagkundskab.

Dispensation efter Museumsloven

Miljø- og Fødevareklagenævnet foretog en særligt intensiv prøvelse af, om der kunne meddeles dispensation fra Museumslovens § 29 e, stk. 1, som fastslår, at der ikke må foretages ændringer i tilstanden af fortidsminder. Ifølge Museumslovens § 29 j, stk. 1 kan dispensation kun gives i særlige tilfælde, og praksis er restriktiv.

Et flertal af nævnets medlemmer fandt, at Slots- og Kulturstyrelsens afgørelse skulle ændres til et afslag. Flertallet lagde vægt på, at hensynet til de formidlingsmæssige interesser ikke opvejede projektets omfattende fysiske og visuelle indgreb i fortidsmindet, herunder de arkæologiske lag. De vurderede desuden, at en dispensation ville kunne medføre en uønsket præcedensvirkning.

Et mindretal fandt derimod, at der var tale om et særligt tilfælde, der kunne begrunde en dispensation, idet projektet ville understøtte formidlingen af Nyborg Slots historie og fremme forståelsen af fortidsmindet. Mindretallet mente, at projektets særlige karakter ville begrænse præcedensvirkningen, og at de omfattende indgreb opvejedes af de særlige formidlingsmæssige interesser.

Afgørelse

Miljø- og Fødevareklagenævnet traf afgørelse efter stemmeflertallet og ændrede Slots- og Kulturstyrelsens dispensation til et afslag. Som følge heraf tilbagebetales de indbetalte klagegebyrer, jf. Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Miljø- og Fødevareklagenævnet mv. § 2, stk. 2, nr. 1.