Energiklagenævnets afgørelse om godtgørelse for affaldsforbrændingsanlæg

Sagen omhandler en klage over Energitilsynets afgørelse af 28. marts 2011 vedrørende betaling af en godtgørelse for opførelse af et affaldsforbrændingsanlæg. Klagerne er Odense Kraftvarmeværk A/S, DONG Energy Power A/S og Vattenfall A/S (samlet "kraftvarmeværket") samt Odense Renovationsselskab A/S, Affald Plus, KARA/Novoren I/S, Nyborg Forsyning og Service A/S, Kerteminde Forsyning A/S og Affaldssamarbejdet FAKS (samlet "affaldsleverandørerne").

Sagens Baggrund og Etablering af Kraftvarmeværket

I 1993 etablerede Odense Kommune og affaldsleverandørerne Odense Kraftvarmeværk som et affaldsforbrændingsanlæg. Dette anlæg blev opført i samme forsyningsområde som Fynsværket A/S. Etableringen af det nye anlæg forventedes at reducere Fynsværkets salg af varmt vand og dermed dets indtjening. Som en politisk forudsætning for etableringen blev det aftalt, at affaldsleverandørerne skulle betale en godtgørelse til Fynsværket for at kompensere for øgede brændselsomkostninger til elproduktionen og for at sikre, at Fynsværkets salgspriser ikke steg. Godtgørelsen blev opkrævet via Odense Kraftvarmeværk som et pristillæg i affaldsbehandlingsprisen.

Tidligere Afgørelser og Hjemvisning

Parterne kunne ikke opnå enighed om godtgørelsens størrelse, hvilket førte til en klage fra affaldsleverandørerne til Energitilsynet. I 2004 afgjorde Energitilsynet, at godtgørelsen ikke var en indregningsberettiget omkostning for Odense Kraftvarmeværk og dermed var i strid med Elforsyningsloven § 75, stk. 3 og Varmeforsyningsloven § 20.

Denne afgørelse blev indbragt for Energiklagenævnet, som den 28. marts 2006 hjemviste sagen til Energitilsynet. Energiklagenævnet fastslog, at pristillægget havde karakter af en særomkostning for affaldssiden og var en nødvendig driftsomkostning for Odense Kraftvarmeværk i henhold til "hvile-i-sig-selv" princippet i Elforsyningsloven § 75, stk. 3. Nævnet pålagde Energitilsynet at fastlægge den periode, hvor det ikke ville være urimeligt at opkræve pristillægget, samt at afgøre, om pristillæggets størrelse var udtryk for en nødvendig omkostning. Det blev præciseret, at godtgørelsen kun kunne udstrækkes til betaling for manglende udnyttelse af den overkapacitet, der var til stede på Fynsværkets blok 7 ved affaldsanlæggets etablering.

Energitilsynets Fornyede Afgørelse af 2011

Efter hjemvisningen traf Energitilsynet en fornyet afgørelse den 28. marts 2011. Energitilsynet fastslog, at godtgørelsens størrelse pr. GJ skulle opgøres som forskellen i bidraget til dækning af de faste omkostninger per produceret enhed på Fynsværket ved varmeproduktion med og uden et affaldsforbrændingsanlæg. Endvidere fastsatte Energitilsynet, at godtgørelsen skulle betales i en periode på 20 år fra idriftsættelsen af Odense Kraftvarmeværk. Godtgørelsen blev defineret som en særomkostning, der skulle fordeles til affaldssiden, før fællesomkostningerne i kraftvarmeværket blev opgjort og fordelt mellem affalds- og varmesiden.

Parternes Synspunkter

Kraftvarmeværkets synspunkter: Kraftvarmeværket anmodede om, at Energitilsynets afgørelse blev ændret. De mente, at godtgørelsen fortsat skulle opgøres efter den halve kraftvarmemodel og opkræves, indtil enten Odense Kraftvarmeværk eller Fynsværkets blok 7 tages ud af drift, subsidiært indtil den 31. december 2015. De argumenterede for, at Energitilsynets afgørelse var baseret på usaglige kriterier, og at tilsynet overskred sin kompetence ved at fortolke privatretlige aftaler og opstille en ny betalingsmodel. De fremhævede, at godtgørelsen er et mellemværende mellem affaldsleverandørerne og Fynsværket, og at den ikke indgår i kraftvarmeværkets varmepriser.

Affaldsleverandørernes synspunkter: Affaldsleverandørerne anmodede om, at godtgørelsens størrelse fra og med 1998 skulle fastsættes til 0 kr., eller et lavere beløb, og at den ikke kunne opkræves fra og med 2008. De anførte, at der var en grundlæggende mangel på hjemmel for opkrævning af godtgørelsen hos private vognmænd, som ikke havde været involveret i aftalerne. De argumenterede for, at den oprindelige forudsætning for godtgørelsen var at undgå stigende salgspriser for el og varme på Fynsværket, ikke at dække produktionsomkostninger. De mente, at overkapaciteten på Fynsværket var fuldt afskrevet og indregnet i den allerede betalte godtgørelse inden udgangen af 2008. De henviste også til Miljøbeskyttelsesloven § 45 vedrørende kommunernes pligt til at bortskaffe affald og anvisningsordningen for erhvervsaffald.

Energiklagenævnet stadfæstede Energitilsynets afgørelse af 28. marts 2011.

Partsstatus for Fjernvarme Fyn A/S

Fjernvarme Fyn A/S havde anmodet om partsstatus i sagen. Energiklagenævnet vurderede, at de almindelige forvaltningsretlige regler for partsstatus kræver en væsentlig og individuel interesse. Nævnet fandt, at de direkte og væsentlige interesser i sagen tilhørte affaldsleverandørerne, Odense Kraftvarmeværk og Fynsværket, da disse selskaber enten skulle betale, indregne eller modtage godtgørelsen. Da godtgørelsen er en særomkostning for affaldssiden og ikke indgår i varmeprisen, vurderede nævnet, at Fjernvarme Fyns interesse var af afledt karakter og ikke tilstrækkelig væsentlig til at opnå partsstatus.

Vurdering af Energitilsynets Afgørelse

Energiklagenævnet fastholdt sin tidligere afgørelse af 28. marts 2006, hvori det blev fastslået, at pristillægget er en særomkostning for affaldssiden og en nødvendig driftsomkostning for Odense Kraftvarmeværk i henhold til "hvile-i-sig-selv" princippet i Elforsyningsloven § 75, stk. 3 og Varmeforsyningsloven § 20. Nævnet fandt ingen nye oplysninger, der gav anledning til at genoverveje denne konklusion.

Sagens kerne var herefter udelukkende størrelsen og varigheden af godtgørelsen. Energiklagenævnet understregede, at prøvelsen af sagen sker på offentligretligt grundlag, og at det ligger inden for nævnets og tilsynets kompetence at vurdere, om den privatretlige aftale medfører en urimelig omkostningsfordeling eller urimelige priser, jf. Elforsyningsloven § 75, stk. 3 og Varmeforsyningsloven § 20. Myndighederne har dog ikke kompetence til at gribe ind i, hvordan parterne i henhold til deres privatretlige aftale beregner og fastsætter gebyr for affaldsforbrænding.

Nævnets Skønsudøvelse

Energiklagenævnet fastslog, at fastsættelsen af pristillæggets størrelse og varighed hviler på et frit skøn, da hverken Elforsyningsloven § 75, stk. 3, Varmeforsyningsloven § 20, stk. 1 eller deres forarbejder indeholder specifikke retningslinjer. Energitilsynet er således tildelt et vidt skøn.

Nævnet tiltrådte Energitilsynets beregningsmodel, hvor godtgørelsen opgøres som forskellen i bidraget til dækning af faste omkostninger pr. produceret enhed på Fynsværket med og uden affaldsforbrændingsanlægget. Denne model sikrer, at Fynsværkets omkostninger pr. enhed forbliver de samme, som hvis det havde produceret varme til hele området før etableringen af Odense Kraftvarmeværk. Det blev også tiltrådt, at der fra år 2000 alene tages hensyn til Fynsværkets varmepriser, da elmarkedet er liberaliseret.

For så vidt angår perioden, hvor godtgørelsen kan opkræves, fandt Energiklagenævnet, at en rimelig afskrivningsperiode efter varmeforsyningsloven og dertilhørende regler kan anvendes som udgangspunkt. En beregningsperiode på 20 år blev anset for rimelig og almindeligt anvendt på det energiretlige område.

Konklusion

Energiklagenævnet fandt, at Energitilsynets skøn var udøvet rimeligt, at det fastsatte godtgørelsens størrelse som en nødvendig omkostning, og at den 20-årige beregningsperiode var rimelig. Der blev ikke fundet usaglige hensyn eller væsentlige fejl i den anvendte metode. På dette grundlag stadfæstede Energiklagenævnet Energitilsynets afgørelse af 28. marts 2011 i henhold til Elforsyningsloven § 89, stk. 1.