Lov om bygge- og anlægsprojekter samt driftsaktiviteter med væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål § 2

Forarbejder til Lov om bygge- og anlægsprojekter samt driftsaktiviteter med væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål § 2

Forud for opstart af et bygge- og anlægsprojekt eller en driftsaktivitet skal der efter omstændighederne indhentes en række tilladelser, dispensationer m.v. Omfanget af tilladelser og dispensationer m.v. afhænger i høj grad af omfanget af det konkrete bygge- og anlægsprojekt samt den konkrete driftsaktivitet, herunder hvor de skal etableres eller finde sted. Tilladelserne vil typisk være inden for plan-, bygge-, natur- og miljølovgivningen. Godkendelser, tilladelser og dispensationer vil oftest skulle indhentes fra kommunalbestyrelsen, men kan også kræve tilladelser m.v. fra regionsrådet eller andre offentlige myndigheder.

Der henvises i øvrigt til afsnit 3.3.1 i de almindelige bemærkninger.

Det foreslås i § 2, stk. 1, at vedkommende minister efter forhandling med henholdsvis forsvarsministeren og ministeren for samfundssikkerhed og beredskab kan fastsætte regler om gennemførelse af et konkret bygge- og anlægsprojekt eller en konkret driftsaktivitet omfattet af § 1 og i den forbindelse fastsætte regler om 1) overtagelse af beføjelser, der efter anden lovgivning er tillagt andre ministre eller myndigheder, 2) hel eller delvis fravigelse af anden nærmere angivet lovgivning og 3) afskæring af klageadgang inden for nærmere angivet lovgivning.

Det foreslås i § 2, stk. 2, at vedkommende minister alene kan fastsætte regler i medfør af stk. 1, når reglerne er nødvendige for at opnå projektets eller aktivitetens formål.

Anvendelse af lovforslagets § 2 vil for vedkommende minister forudsætte, at vedkommende minister har forhandlet med henholdsvis forsvarsministeren og ministeren for samfundssikkerhed og beredskab, og at der opnås enighed. Herved vil det blive sikret, at det påtænkte bygge- og anlægsprojekt eller den påtænkte driftsaktivitet har et væsentligt nationalt forsvarsformål eller et væsentligt civilt beredskabsformål. Vurderingen af, om der foreligger et væsentligt nationalt forsvarsformål eller væsentligt civilt beredskabsformål, vil kunne foretages under inddragelse af relevante myndigheder med forsvars-, sikkerheds- og beredskabsfaglig ekspertise.

Der vil ikke gælde formkrav for den forhandling, som efter forslaget skal finde sted. Det is alene forudsat, at vedkommende minister skriftligt kan dokumentere, at reglerne om det påtænkte projekt eller den påtænkte aktivitet har været genstand for forhandling med forsvarsministeren for så vidt angår vurderingen af, om projektet eller aktiviteten har et væsentligt nationalt forsvarsformål, eller ministeren for samfundssikkerhed og beredskab for så vidt angår vurderingen af, om projektet eller aktiviteten har et væsentligt civilt beredskabsformål, inden vedkommende minister fastsætter regler i medfør af bestemmelsen.

Det er henholdsvis forsvarsministeren og ministeren for samfundssikkerhed og beredskab, som har den overordnede sagkundskab til at vurdere, om et bygge- og anlægsprojekt eller en driftsaktivitet har væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål, og om det må anses for nødvendigt at fastsætte regler i medfør af den foreslåede bestemmelse af hensyn til disse formål, jf. herved også den foreslåede § 1 og bemærkningerne hertil. Heraf følger det også, at vedkommende minister ikke vil kunne fastsætte regler i medfør af den foreslåede bestemmelse i de tilfælde, hvor henholdsvis forsvarsministeren og ministeren for samfundssikkerhed og beredskab vurderer, at projektet eller aktiviteten ikke har et formål, som begrunder fastsættelsen af sådanne regler. Der vil ved denne vurdering ikke foreligge en afgørelse mellem ministerierne i forvaltningslovens forstand, men derimod en indstilling eller udtalelse fra én myndighed til en anden til brug for sidstnævnte myndigheds behandling og vurdering af en sag.

Forsvarsministeren, hvis der er tale om væsentlige nationale forsvarsformål, eller ministeren for samfundssikkerhed og beredskab, hvis der er tale om væsentlige civile beredskabsformål, vil selv kunne udnytte bemyndigelsen uden inddragelse af andre ministre. Det forudsættes, at andre relevante myndigheder inddrages i relevant omfang, ligesom det forudsættes, at andre ministre inddrages, i det omfang der fastsættes regler, som berører den pågældende ministers område.

Vurderingen af, om et givent projekt eller en given aktivitet på et givent tidspunkt tjener væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål og dermed rigets sikkerhedspolitiske-, forsvarspolitiske og beredskabsmæssige interesser, er udtryk for et sikkerhedsfagligt og -politisk skøn. I vurderingen vil kunne inddrages en række forskelligartede hensyn, herunder eksempelvis hensynet til statens sikkerhed, beredskab, infrastruktur og rigets forsvar, politiske, økonomiske og militære kapaciteter og udenrigspolitiske, herunder europæiske og alliancemæssige, hensyn. I de anførte overordnede hensyn kan indeholdes en lang række hensyn, herunder betydning for kritisk national infrastruktur, forsvarsinteresser, strategiske betragtninger og den konkrete situations forhold, herunder spørgsmål om ejerskab, finansiering og lokale omstændigheder. Opregningen af hensyn er ikke udtømmende, og for en nærmere beskrivelse af begreberne henvises der til den foreslåede § 1 og bemærkningerne hertil.

Foruden forhandlingen beskrevet ovenfor forudsættes det endvidere, at vedkommende minister i relevant omfang inddrager den eller de ministerier, som har ressortansvaret på det område, som bygge- og anlægsprojektet eller driftsaktiviteten vedrører, ligesom vedkommende minister forudsættes at inddrage de myndigheder, som måtte blive berørt af de regler, som vil blive udstedt i medfør af bestemmelsen.

Den foreslåede § 2 vil for det første indebære, at vedkommende minister i forbindelse med gennemførelsen af et konkret bygge- og anlægsprojekt samt en driftsaktivitet ved bekendtgørelse vil kunne fastsætte regler om at overtage beføjelser, som efter anden lovgivning er tillagt et andet ministerium eller en anden myndighed, herunder en kommunalbestyrelse, et regionsråd eller en anden offentlig myndighed. Det vil f.eks. omfatte beføjelser til at træffe afgørelser, udstede tilladelser, dispensationer m.v., meddele påbud og forbud og pålægge administrative tvangsbøder.

Ved vurderingen af, om det i forhold til et konkret projekts eller en konkret aktivitets formål er nødvendigt at overtage beføjelser i medfør af den foreslåede bestemmelse, vil vedkommende minister bl.a. kunne lægge vægt på, om projektet eller aktivitetens omfang potentielt kan medføre, at der vil skulle indhentes godkendelser, tilladelser eller dispensationer fra en flerhed af myndigheder, hvilket vil kunne indebære en risiko for en forsinkelse af bygge- og anlægsprojektet.

Vedkommende minister vil endvidere kunne lægge vægt på, om den relevante beføjelse ved lov er henlagt til en konkret myndighed på grund af en særlig fagkundskab eller lokalkendskab m.v. i pågældende myndighed. I sådanne tilfælde forudsætter en overtagelse af beføjelser, at vedkommende minister råder over de nødvendige kompetencer til at kunne behandle sagen eventuelt med rådgivning fra andre offentlige myndigheder eller eksterne eksperter.

Det er ikke muligt mere præcist at angive, i hvilke situationer det vil være nødvendigt, at vedkommende minister fastsætter regler om overtagelse af beføjelser i medfør af den foreslåede bestemmelse. Et eksempel kan dog være, hvis sagsbehandlingstiden i en kommune, region eller anden offentlig myndighed forventes at være så lang, at det er nødvendigt af hensyn til aktivitetens igangsættelse at overtage behandlingen af en eller flere sager. Et andet eksempel kan være den situation, hvor et anlægsprojekt er placeret på tværs af kommunegrænser, hvorfor det samlet set vurderes nødvendigt, at sagsbehandlingen strømlines, og ministeren på den baggrund bør overtage sagsbehandlingen. Det kunne f.eks. være i forbindelse med dispensation fra naturbeskyttelseslinjer, der følger naturlige og ikke administrative grænser.

Efter det foreslåede vil overtagelsen af beføjelser udelukkende indebære, at det dermed er vedkommende minister i stedet for f.eks. en kommunalbestyrelse, som træffer den konkrete afgørelse eller meddeler det konkrete påbud. Ministerens afgørelse vil således skulle leve op til de samme materielle regler i den pågældende lovgivning, ligesom ministerens sagsbehandling vil skulle leve op til de samme sagsbehandlingsregler, herunder de forvaltningsretlige regler og principper. Som beskrevet nærmere nedenfor vil den pågældende minister dog ved bekendtgørelse samtidig kunne fravige regler og bestemmelser fastsat i den pågældende lovgivning, hvis betingelserne herfor er opfyldt. Det vil betyde, at ministeren vil kunne fastsætte regler om, at ministeren ikke skal følge processuelle regler, når der træffes afgørelser efter den pågældende lovgivning.

Endelig vil den pågældende ministers overtagelse af f.eks. beføjelsen til at træffe afgørelse i en sag ikke ændre på de almindelige regler om tilsyn og håndhævelse, medmindre der også fastsættes regler om at overtage kompetencen i en tilsynssag. I så fald påhviler såvel kompetencen som ansvaret den minister, der har overtaget beføjelsen.

For det andet vil der efter den foreslåede bestemmelse kunne fastsætte regler om hel eller delvis fravigelse af regler i anden lovgivning, herunder regler om fravigelse af tilladelses- eller dispensationskrav. Det forudsættes, at der vil være tale om regler på bygge-, plan-, miljø- og naturområdet, som det vil kunne blive nødvendigt at fravige. Som det fremgår af afsnit 3.3.1, er det inden for disse områder, at der efter en række gældende anlægslove kan ske hel eller delvis fravigelse af regler. Det er dog ikke udelukket, at der i særlige tilfælde også vil kunne blive tale om fravigelse af regler på andre områder.

Det vil afhænge af det konkrete bygge- og anlægsprojekt eller den konkrete driftsaktivitet, samt hvor projektet skal anlægges eller aktiviteten gennemføres, hvilke regler efter anden lovgivning, det vil være nødvendigt at fravige for at opnå formålet. Er der f.eks. i relation til et konkret projekt et behov for at fremskynde processen, vil vedkommende minister kunne fastsætte regler om fravigelse af f.eks. kravet om tilvejebringelse af kommuneplanlægning, om byggetilladelse og dispensation fra naturbeskyttelseslinjer med henblik på hurtigere at kunne påbegynde anlægsarbejdet for at sikre formålet med det konkrete bygge- og anlægsprojekt samt driftsaktivitet. Hvis det efter praksis ikke er muligt at dispensere fra et forbud, vil det være nødvendigt helt at fravige forbuddet for at kunne realisere projektet, f.eks. forbuddet mod anlæg inden for strandbeskyttelseslinjen.

Efter den foreslåede bestemmelse vil vedkommende minister endvidere have mulighed for at fastsætte regler om hel eller delvis fravigelse af anden nærmere angivet lovgivning. Det kunne f.eks. være materielle regler i sektorlovgivning om konkrete høringsfrister eller regler, hvor der tillægges partstatus.

Det er i den forbindelse forudsat, at vedkommende minister foretager en konkret vurdering af, hvilke regler som det er nødvendigt at fravige m.v. for at opnå projektets eller aktivitetens formål. Dette indebærer bl.a., at der vil skulle foretages en afvejning mellem på den ene side formålet bag det konkrete anlægs- og byggeprojekt eller den konkrete driftsaktivitet og på den anden side hensynet bag den regel, som fraviges. Heraf følger det også, at fravigelser af mere indgribende karakter vil kræve tungtvejende grunde. Af kravet om en afvejning følger det også, at vedkommende minister i almindelighed forudsættes at udforme de konkrete fravigelser på den mindst indgribende måde, eventuelt ved fastsættelsen af andre rettigheder i de enkelte bekendtgørelser. Dette indebærer, at såfremt et konkret projekt eller en konkret aktivitet f.eks. kræver, at det alene er nødvendigt at fravige visse regler i en given periode, vil der kunne fastsættes regler om en sådan fravigelse, der kun vil finde anvendelse i den nødvendige periode.

It vil være vedkommende ministers ansvar at sikre, at de konkrete fravigelser udformes på den mindst indgribende måde. Forsvarsministeren og ministeren for samfundssikkerhed og beredskab påser ikke i forbindelse med forhandlingen efter lovforslagets § 2, om fravigelserne på andre ministeriers område er nødvendige for at opnå projektets eller aktivitetens formål, da forhandlingen alene vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål.

Når regler i anden lovgivning fraviges, vil fravigelsen finde anvendelse på hele det pågældende bygge- og anlægsprojekt, det vil sige selve anlægget med tilhørende foranstaltninger som eksempelvis bygninger, støjafskærmning, midlertidige arbejdsarealer, afværge- og kompenserende foranstaltninger og afledte ledningsarbejder. Opremsningen er ikke udtømmende.

For det tredje vil det i medfør af den foreslåede bestemmelse være muligt at fastsætte regler, der afskærer den administrative klageadgang, dels hvor vedkommende minister efter regler fastsat i medfør af den foreslåede bestemmelse har overtaget beføjelser til at træffe afgørelse, dels for de afgørelser, som andre myndigheder fortsat skal træffe om projektet eller aktiviteten. Det kan f.eks. være adgangen til at klage over Styrelsen for Grøn Arealomlægning og Vandmiljøs afgørelse om at tillade et statsligt projekt efter miljøvurderingsloven eller adgangen til at klage over kommunalbestyrelsens afgørelse efter vandløbsloven.

Afskæring af den administrative klageadgang vil ikke ændre ved, at en sag vil kunne indbringes for domstolene. I tilfælde af søgsmål vedrørende afgørelser efter regler fastsat i medfør af § 2 gælder reglerne om søgsmålsfrist og omkostninger i lovforslagets § 6. Der henvises til bemærkningerne til § 6.

Ved vurderingen af, om det i relation til det konkrete projekt eller den konkrete aktivitet er nødvendigt at afskære klageadgangen, vil vedkommende minister skulle foretage en konkret afvejning og vil bl.a. kunne tage hensyn til, om klageprocessen for det pågældende område må anses for særlig kompleks og tidskrævende, om der er væsentlige retssikkerhedsmæssige betænkeligheder forbundet med afskæringen af klageadgangen, og om afskæringen i øvrigt ledsages af regler om overtagelse af afgørelseskompetence eller fravigelse af regler i relation til det pågældende projekt eller aktivitet, hvor afskæringen af klageadgang på denne baggrund må anses som et naturligt led heri.

I den sammenhæng vil det også skulle overvejes, om der i stedet skal fastsættes regler om, at myndighedernes afgørelser om det konkrete bygge- og anlægsprojekt samt den konkrete driftsaktivitet kan indbringes for vedkommende minister. Som den øverst ansvarlige for projektet vil ministeren have en konkret viden om rammerne for det samlede projekt, som vil kunne inddrages ved stillingtagen til konkrete klagesager.

Som ved de øvrige elementer i den foreslåede bestemmelse vil det også her være en betingelse, at de regler, der fastsættes, er nødvendige for at opnå projektets eller aktivitetens formål. I denne vurdering vil det kunne indgå, om det ud fra hensynet til den hastighed, som kræves for at opnå projektets formål, vil være tilstrækkeligt f.eks. alene at overtage de beføjelser, der efter anden lovgivning er tillagt andre ministre eller myndigheder, eller om det ud fra une konkret vurdering også vil være nødvendigt helt eller delvist at fravige anden lovgivning og afskære administrativ klageadgang. Der vil i den forbindelse således skulle foretages en afvejning på samme måde som i forbindelse med fastsættelse af regler, der helt eller delvist fraviger anden lovgivning, og vedkommende minister forudsættes i almindelighed at udforme de konkrete fravigelser på den mindst indgribende måde.

Regler om overtagelse af beføjelser, fravigelse af anden lovgivning og afskæring af klageadgange vil skulle fastsættes i en bekendtgørelse, der efter sædvanlig procedure som altovervejende hovedregel vil skulle sendes i offentlig høring forud for udstedelsen. I visse tilfælde vil offentlig høring over bekendtgørelsen indebære en vis risiko for at bringe aktivitetens formål eller gennemførelse i fare. I sådanne tilfælde vil der således ikke kunne ske offentlig høring forud for bekendtgørelsens udstedelse, men derimod i forbindelse med udstedelsen. Det forudsættes i den forbindelse, at berørte myndigheder m.v. i det omfang det konkrete projekt eller den konkrete aktivitet tillader det, vil blive hørt forud for udstedelsen.

Regler fastsat i medfør af § 2 vil skulle være i overensstemmelse med EU-retten og andre internationale forpligtelser. Det betyder, at den ansvarlige minister indledningsvist vil skulle vurdere, om EU-retten finder anvendelse på det konkrete projekt eller aktiviteten.

Det er forudsat, at vedkommende minister, som fastsætter regler i medfør af den foreslåede bemyndigelse, udnytter de eksisterende undtagelsesmuligheder i lovgivningen, herunder relevante EU-regler, såsom VVM-direktivets artikel 1, stk. 3. Eftersom bestemmelsen omfatter konkrete bygge- og anlægsprojekter samt driftsaktiviteter med væsentlige forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål, kan der være tale om projekter og aktiviteter, som efter en konkret vurdering tillige er nødvendige af afgørende hensyn til den nationale sikkerhed. Sådanne projekter eller aktiviteter vil efter omstændighederne være omfattet af Traktaten om Den Europæiske Union artikel 4, stk. 2. Det forudsættes, at den foreslåede § 2 vil blive anvendt til at fastsætte regler om gennemførelsen af sådanne projekter og aktiviteter samt om fravigelsen af anden lovgivning i den forbindelse, medmindre projekterne eller aktiviteterne på grund af deres fortrolighed må anses for omfattet af § 3.

Det vil påhvile den ansvarlige minister at foretage en vurdering af, hvorvidt de regler, der påtænkes fastsat i medfør af § 2, er i overensstemmelse med EU-retten eller andre internationale forpligtelser. For det tilfælde, at projektet eller aktiviteten er omfattet af EU-retten, vil det være en forudsætning, at indholdet af reglerne fastsat i medfør af bestemmelsen er i overensstemmelse med de direktiver og forordninger m.v., som regulerer det pågældende område. Der vil i et sådant tilfælde således ikke kunne fastsættes regler om fravigelse af krav, som udgør implementering af et direktiv, såfremt direktivitet ikke giver mulighed for en sådan undtagelse af hensyn til væsentlige nationale forsvarsformål eller væsentlige civile beredskabsformål. Et konkret projekt eller en konkret aktivitet vil efter en konkret vurdering kunne være omfattet af TEUF artikel 346. Der henvises til afsnit 9 i de almindelige bemærkninger.

Endvidere forudsættes det, at vedkommende minister før fastsættelsen af regler i forhold til et konkret projekt eller en konkret aktivitet orienterer Folketinget. Det vil ske ved orientering af Folketingets Forsvars-, Samfundssikkerheds- og Beredskabsudvalg (FOU) og eventuelle andre udvalg, hvis emneområde måtte være relevante for de fastsatte regler. Herudover bør forsvarsforligskredsen eller aftalekredsen på beredskabsområdet orienteres. Det vil ikke være en forudsætning for anvendelsen af kompetencen, at det eller de orienterede udvalg foretager en egentlig afstemning om den pågældende aktivitets gennemførelse. Formålet med orienteringen er at sikre parlamentarisk kontrol, og udvalget vil således efter sædvanlig praksis have mulighed for at stille spørgsmål til vedkommende minister, ligesom udvalget vil have mulighed for at anmode ministeren om redegørelser m.v. i relation til det bygge- eller anlægsprojekt eller den driftsaktivitet, som vil skulle gennemføres på baggrund af bekendtgørelsen. Udvalget vil f.eks. i den forbindelse kunne høre ministeren om begrundelsen for, at beføjelserne ikke forbliver hos den enkelte myndighed.

Det forudsættes, at kompetencen til at fastsætte regler om projektet eller aktiviteten efter lovforslagets § 2 ikke vil kunne delegeres til andre myndigheder, herunder underliggende myndigheder.