Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om genoptagelse af sag vedrørende dispensation fra Lokalplan nr. 261

Sagen omhandler Københavns Kommunes anmodning til Natur- og Miljøklagenævnet om at genoptage en sag, hvor kommunens dispensation fra en lokalplans bestemmelser om friarealsprocenten tidligere var blevet erklæret ugyldig. Den oprindelige afgørelse, truffet af nævnets formand den 23. september 2015, fastslog, at dispensationen var i strid med lokalplanens principper og dermed ugyldig efter planloven.

Kommunens anmodning om genoptagelse

Københavns Kommune anførte flere argumenter for genoptagelse:

• Lokalplanen udpegede ikke specifikke friarealer eller byggefelter, hvorfor kommunen mente, at en dispensation fra friarealprocenten ikke udgjorde en fravigelse af planens struktur.
• Udtrykket "de bebyggede arealer" i lovforarbejderne skulle fortolkes som byggefeltet eller fodaftrykket, ikke det samlede etageareal, baseret på byggelovens og bygningsreglementets definitioner.
• Formuleringen "størrelsesordenen" i lokalplanens § 9 tillod en mere konkret vurdering og dispensation.
• Der var en legitim planlægningsmæssig begrundelse for dispensationen, da ungdomsboliger har et mindre behov for friarealer og parkering sammenlignet med familieboliger.
• Nævnet havde i den oprindelige afgørelse kun forholdt sig til friarealprocenten og ikke de øvrige meddelte dispensationer vedrørende etageantal, bebyggelsesprocent, husdybde og antal parkeringspladser.
• Kommunen henviste til en dom fra Østre Landsret (MAD2007.175), som i en lignende sag havde fundet, at en dispensation fra en friarealprocent, knyttet til etagearealet, ikke var i strid med planens principper.

Baggrund for den oprindelige afgørelse

Den oprindelige formandsafgørelse af 23. september 2015 ophævede Københavns Kommunes dispensation af 12. marts 2015 til opførelse af ungdomsboliger på Provstevej. Nævnet lagde vægt på, at den planlagte struktur, herunder fordelingen mellem friarealer og bebyggede arealer, udgør en del af lokalplanens principper, jf. Planlovens § 19, stk. 1. Dispensationen fra lokalplanens § 9 om ubebyggede arealer blev anset for en generel fravigelse af den fastlagte struktur. Nævnet fastslog, at Kommuneplantillæg nr. 25, som reducerede friarealkravet for ungdomsboliger, ikke kunne føre til et andet resultat, da kommuneplantillæg ikke har umiddelbar retsvirkning over for borgerne.

Lokalplanens bestemmelser

Ejendommen på Provstevej er omfattet af område I i Lokalplan nr. 261, "Provstevej", vedtaget den 23. januar 1996. Lokalplanens formål er at udvikle et tidligere industriområde til et tidssvarende bykvarter med bolig- og erhvervsområder. For område I er anvendelsen fastlagt til boliger og serviceerhverv, og nyt lejlighedsbyggeri skal overvejende indrettes med familieboliger.

Lokalplanens § 5, stk. 1, fastsætter, at bebyggelsesprocenten i område I ikke må overstige 110 %. Ifølge § 5, stk. 3, skal etageantallet være i overensstemmelse med en specifik tegning. Lokalplanens § 9, stk. 1, om ubebyggede arealer, angiver, at friarealet for område I skal være af størrelsesordenen 60 % af boligetagearealet plus 15 % af erhvervsetagearealet. Parkeringsdækningen skal ifølge § 9, stk. 2, være af størrelsesordenen 1 parkeringsplads pr. 100 m² etageareal.

Sagsforløb

• 12. december 2014: Københavns Kommune foretog naboorientering i henhold til Planlovens § 20 vedrørende en ansøgning om opførelse af en bygning i 3 og 4 etager med 131 ungdomsboliger. Projektet havde en friarealprocent på 41 % mod de krævede 60 % og krævede dispensation fra lokalplanens § 5, stk. 1 og 3, samt § 9, stk. 1 og 2.
• 26. januar 2015: Københavns Kommunes Teknik- og Miljøudvalg godkendte dispensation fra Lokalplan nr. 261 til en friarealprocent på 30 % (i overensstemmelse med Kommuneplantillæg nr. 25), en parkeringsdækning på 1 plads pr. 300 m², en bebyggelsesprocent på 145, et etageantal på 4 etager på den bagerste halvdel af bygningen og en husdybde på 13 meter.
• 12. marts 2015: Københavns Kommune orienterede klagerne om udvalgets beslutning og fastholdt, at dispensationen var lovlig. Samme dag blev byggetilladelse meddelt.
• 30. november 2015: Københavns Kommune sendte forslag til Tillæg nr. 3 til Lokalplan nr. 261 i offentlig høring for at muliggøre byggeriet af ungdomsboligerne, herunder fastsættelse af friareal for ungdomsboliger til mindst 30 %.

Natur- og Miljøklagenævnet har genoptaget sagen efter anmodning fra Københavns Kommune. Nævnet fastholder sin tidligere afgørelse af 23. september 2015, hvorefter kommunens dispensation fra lokalplanens bestemmelser om friarealernes størrelse er i strid med lokalplanens principper og dermed ugyldig efter planloven.

Regelgrundlag og fortolkning af planlovens principper

Nævnet har vurderet sagen ud fra Planlovens § 18, Planlovens § 19, stk. 1 og Planlovens § 19, stk. 2. Ifølge lovforarbejderne omfatter principperne i en lokalplan planens formålsbestemmelse, anvendelsesbestemmelser og den planlagte struktur, herunder fordelingen mellem friarealer og bebyggede arealer. Nævnet understreger, at det ikke er afgørende, om den planlagte struktur fremgår som en indtegning på et bilag eller som tekst i lokalplanens bestemmelser; det afgørende er, at der er planlagt en overordnet struktur for området.

Nævnet afviser kommunens fortolkning af "bebyggede arealer" som kun omfattende fodaftrykket. En sådan fortolkning ville muliggøre en ubegrænset forøgelse af boligetagearealet i højden og dermed en langt større befolkningstæthed og mere intensiv benyttelse af friarealer, hvilket markant ville ændre lokalplanområdet i forhold til det forudsatte. Nævnet fastholder sin retsopfattelse, at Planlovens § 19 ikke sondrer mellem, om en lokalplan har fastlagt hvilke arealer, der skal anvendes til friarealer, eller om fordelingen alene er fastsat procentuelt. Begge situationer anses for at være en del af lokalplanens principper.

Vurdering af Østre Landsretsdommen

Kommunen henviste til en dom fra Østre Landsret (MAD2007.175), hvor en dispensation fra en friarealprocent knyttet til etagearealet ikke blev anset for at stride mod planens principper. Nævnet anerkender lighedspunkter, men finder sagerne ikke umiddelbart sammenlignelige. Dette skyldes, at lokalplanbestemmelsen i Gladsaxe-sagen havde en mere åben formulering, der tillod alternative opfyldelser af friarealkravet, mens lokalplanen i den aktuelle sag har en præcis friarealprocent uden mulighed for fravigelse eller alternativ opfyldelse. Udtrykket "størrelsesordenen" i lokalplanens § 9 ændrer ikke dette.

Konklusion

Et flertal på 8 af nævnets 9 deltagende medlemmer stemte for, at Københavns Kommunes dispensation fra lokalplanens bestemmelser om friarealernes størrelse er i strid med lokalplanens principper og dermed ugyldig efter planloven. Mindretallet stemte for at stadfæste kommunens dispensation. Da dispensationen fra friarealprocenten er i strid med lokalplanens principper, var der ikke grundlag for at vurdere de øvrige meddelte dispensationer, da det konkrete byggeprojekt ikke kan realiseres inden for lokalplanen i sin nuværende form.

Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. Lov om Natur- og Miljøklagenævnet § 17. Eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder, jf. Planlovens § 62, stk. 1. Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. Lov om Natur- og Miljøklagenævnet § 5, stk. 1.