Klage over Naturstyrelsens afgørelse om kommuneplantillæg for HOFORs regionale vandindvinding

Sagen omhandler Naturstyrelsens afgørelse af 23. april 2015 om endelig vedtagelse af "Kommuneplantillæg, VVM-redegørelse og VVM-tilladelse for HOFOR vand Københavns regionale vandindvinding". Dette kommuneplantillæg vedrører vandindvinding i 27 kommuner, og afgørelsen er truffet efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 5 samt Miljøvurderingsloven § 16, stk. 1. Seks kommuner – Greve, Køge, Lejre, Ringsted, Roskilde og Solrød – har klaget over afgørelsen. HOFOR søgte oprindeligt om fornyelse af vandindvindingstilladelser i 2006, og VVM-processen blev igangsat af Hovedstadens Udviklingsråd (HUR), men overgik i 2007 til miljøministeren (Naturstyrelsen) efter kommunalreformen. Processen har været langvarig, delvist på grund af forsinkelser i vedtagelsen af statslige vand- og naturplaner, som blev endeligt vedtaget i oktober 2014. De eksisterende vandindvindingstilladelser, der udløb i 2010, er blevet forlænget indtil et år efter vedtagelsen af de kommunale vandhandleplaner. Det påklagede kommuneplantillæg og VVM-tilladelse skal danne grundlag for kommunernes sagsbehandling af ansøgninger om vandindvindingstilladelser. Naturstyrelsen har ikke udnyttet sin mulighed for at overtage kommunernes kompetence efter vandforsyningsloven. HOFOR har ansøgt om at indvinde ca. 62 mio. m³/år, hvilket er en reduktion på ca. 30 % i forhold til de tidligere tilladelser, men stadig højere end den faktiske indvinding i 2011 (52 mio. m³/år) for at sikre bufferkapacitet. HOFOR har desuden oplyst, at de ansøgte vandmængder og fordelingen mellem kildepladserne bygger på en faglig vurdering af den bedste udnyttelse af det sjællandske vandindvindingspotentiale. HOFOR har også foretaget risikovurderinger for Ishøj kildeplads og supplerende datagennemgang for Brokilde kildeplads, som understøtter Naturstyrelsens vurderinger. HOFOR har opfordret til en hurtig afgørelse på grund af udløbende tilladelser og tilbageholdenhed med investeringer. Greve Kommune har indsendt et notat, der kritiserer VVM-redegørelsens datagrundlag og vurderinger af grundvandsressourcen. Naturstyrelsen har i sin udtalelse til klagerne fastholdt, at der er hjemmel til de fastsatte retningslinjer, og at hovedstadsområdets vandforsyning er en statslig interesse. Styrelsen har også præciseret, at kommuneplantillægget ikke er bindende for kommunernes konkrete sagsbehandling, men skal indgå som en faglig vurdering. Naturstyrelsen har desuden afvist, at VVM-pligten for projektet kan påklages på nuværende tidspunkt, da afgørelsen er truffet for lang tid siden. Naturstyrelsen har også vurderet, at VVM-redegørelsen tilstrækkeligt har belyst alternativer og anvendt et validt datagrundlag.

Klager fra kommunerne

De seks klagende kommuner har fremsat en række indvendinger, som kan opsummeres som følger:

• Hjemmel og kommunal kompetence: Kommunerne bestrider, at Planloven § 11g og Planloven § 12 giver Naturstyrelsen hjemmel til at fastsætte kommuneplanretningslinjer, der begrænser kommunernes skøn og pålægger dem at meddele vandindvindingstilladelser med et bestemt indhold i henhold til Vandforsyningsloven. De mener, at deres myndighedskompetence på vandforsyningsområdet reelt fratages.
• Formulering af kommuneplantillæg: Der er klaget over formuleringen af afsnit 7.9 ("Forklaring af kommuneplantillæggets retningslinjer") og retningslinje 1 i afsnit 8.1, som fastsætter konkrete indvindingsmængder for specifikke kildepladser.
• VVM-redegørelsens belysning af alternativer: Kommunerne kritiserer, at VVM-redegørelsen ikke tilstrækkeligt belyser alternative muligheder for vandindvinding, herunder spredning af indvinding, brug af forurenede kildepladser med avanceret rensning, eller nye kildepladser uden for HOFORs nuværende forsyningsopland.
• Inddragelse af kommunerne og datagrundlag: Kommunerne har ønsket en mere inddragende proces og mener, at Naturstyrelsen ikke i tilstrækkelig grad har imødekommet relevante faglige indsigelser. De kritiserer også, at VVM-redegørelsen bygger på forældede data fra perioden 1994-2005, som ikke giver et retvisende billede af grundvandsressourcen.
• VVM-pligt: Roskilde Kommune har specifikt bestridt, at den regionale vandindvinding er VVM-pligtig efter Bekendtgørelse om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning bilag 1, punkt 33, og er uenig i, at tærskelværdien skal kumuleres for alle værker.
• Konkrete kildepladser: Der er specifikke bekymringer vedrørende bæredygtigheden af øget indvinding ved Ishøj kildeplads (Greve Kommune), utilstrækkelig vurdering af konsekvenser ved Brokilde Kildeplads (Roskilde Kommune), og manglende hensyntagen til fremtidige ombygninger og påvirkning af vandløb som Ledreborg Å (Lejre Kommune).

Natur- og Miljøklagenævnet har enstemmigt besluttet at opretholde Naturstyrelsens afgørelse af 23. april 2015 om endelig vedtagelse af "Kommuneplantillæg, VVM-redegørelse og VVM-tilladelse for HOFOR vand Københavns regionale vandindvinding". Nævnet har dermed ikke givet medhold i klagerne, og Naturstyrelsens afgørelse står ved magt.

Nævnets prøvelse og lovgrundlag

Natur- og Miljøklagenævnets prøvelse i denne sag er begrænset til retlige spørgsmål i henhold til Planloven § 58, stk. 1, nr. 5 og Miljøvurderingsloven § 16, stk. 1. Dette indebærer, at nævnet alene vurderer, om der er hjemmel til afgørelsen, og om lovens procedurer og indholdsmæssige krav til en miljøvurdering med VVM-redegørelse er overholdt. Nævnet kan ikke tage stilling til, om afgørelsen er hensigtsmæssig eller ønskelig, og kan ikke bestemme, at planlægningen skal have et andet indhold. Da anmeldelsen af projektet er indgivet i 2006, finder de tidligere gældende regler i Planloven og Bekendtgørelse om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning (nr. 1510 af 15. december 2010) anvendelse.

Naturstyrelsens kompetence

Nævnet fastslår, at Naturstyrelsen har overtaget kompetencen til at planlægge og færdiggøre HURs plantillæg for den regionale vandindvinding i forbindelse med kommunalreformen. Denne kompetence fremgår af Bekendtgørelse om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning § 11, stk. 5, nr. 3, da det samlede anlæg geografisk strækker sig over mere end to kommuner.

Kommuneplantillæggets retningslinjer og Planlovens § 12

Nævnet vurderer, at Naturstyrelsen i medfør af Planloven § 11g har hjemmel til at planlægge for den regionale vandindvinding og fastsætte kommuneplanretningslinjer for indvindingen på bestemte kildepladser. Nævnet understreger dog, at pligten til at virke for kommuneplanens gennemførelse, jf. Planloven § 12, ikke kan strækkes så langt, at de konkrete vandindvindingsmængder i retningslinje 8.1 kan lægges uprøvet til grund af kommunerne i den efterfølgende administration og tilladelsesprocedure efter Vandforsyningsloven. Der skal ske en konkret og individuel vurdering af den enkelte ansøgning. Nævnet er enig med Naturstyrelsen i, at beskrivelsen i afsnit 7.9 af kommuneplantillægget ikke har et selvstændigt retligt indhold, da det alene udgør en forklaring til de efterfølgende retningslinjer.

Sammenfattende er det Nævnets vurdering, at kommuneplanretningslinjerne skal inddrages af kommunerne i sagsbehandlingen efter Vandforsyningsloven, og at denne enkeltsagsbehandling skal inddrage retningslinjerne i den samlede afvejning af de hensyn, som i øvrigt skal varetages efter den pågældende lov. Planloven § 12 fastsætter ikke en ufravigelig pligt til at meddele vandindvindingstilladelser i overensstemmelse med de angivne mængder. Kommunerne kan på baggrund af en konkret vurdering, herunder nyere data, fravige rammen i kommuneplanretningslinje 8.1. Naturstyrelsens faglige vurdering af indvindingsmængderne skal dog indgå som et vægtigt hensyn i kommunernes efterfølgende administration.

Inddragelse i processen og VVM-pligt

Nævnet finder, at Naturstyrelsen på tilstrækkelig vis har behandlet indsigelserne fra kommunerne, selvom styrelsen ikke er enig i indsigelserne. Uenighed i planforslagets indhold er en skønsmæssig vurdering, der ikke falder ind under den retlige prøvelse. Klagen over projektets samlede VVM-pligt afvises som for sent indgivet, da afgørelsen blev truffet for lang tid siden. Nævnet bemærker dog, at kravene til indholdet af en VVM-redegørelse og miljøvurdering er de samme, uanset om VVM-pligten er obligatorisk eller et resultat af en screening.

Indhold af VVM-redegørelsen

• Alternativer: Nævnet finder, at VVM-redegørelsens beskrivelse af undersøgte og fravalgte alternativer samt beskrivelse af 0-alternativet (den faktiske vandindvinding i perioden 1994-2005) har givet offentligheden mulighed for at vurdere projektet i forhold til realistiske alternativer. VVM-redegørelsen opfylder således kravene hertil i Bekendtgørelse om vurdering af visse offentlige og private anlægs virkning på miljøet (VVM) i medfør af lov om planlægning § 7 og Miljøvurderingsloven § 7.
• Datagrundlag: Nævnet finder ikke, at oplysningerne i VVM-redegørelsen er misvisende, selvom der er anvendt data fra 1994-2005. Det afgørende er, om data fortsat giver et retvisende billede. Kommunerne har dog pligt til at inddrage nyere viden i deres konkrete sagsbehandling af vandindvindingstilladelser.

På baggrund af ovenstående har Natur- og Miljøklagenævnet enstemmigt besluttet at opretholde Naturstyrelsens afgørelse.