Klassificering af uddannelsesinstitutioner som NPI’er i nationalregnskabet: Fortolkning af begrebet "overdreven regulering"

Sagen omhandler en anmodning om præjudiciel afgørelse fra Conseil d’État (Belgien) vedrørende fortolkningen af forordning (EU) nr. 549/2013 om det europæiske national- og regionalregnskabssystem (ENS 2010), særligt klassificeringen af forvaltningsorganer for uddannelsesinstitutioner oprettet som nonprofitinstitutioner (NPI’er).

• Parter: Secrétariat général de l’Enseignement catholique ASBL (SeGEC) m.fl. mod Institut des Comptes nationaux (ICN) og Banque nationale de Belgique.
• Baggrund: Tvisten opstod som følge af ICN’s klassificering af de omhandlede foreninger (forvaltningsorganer for katolske og ikke-religiøse uddannelsesinstitutioner) i sektoren for offentlig forvaltning og service, delsektoren offentlig forvaltning og service på delstatsniveau. Foreningerne anfægtede denne klassificering og hævdede, at de som NPI’er med urette var blevet klassificeret i sektoren for offentlig forvaltning og service.
• Centrale spørgsmål: De præjudicielle spørgsmål omhandler fortolkningen af begrebet »overdreven regulering« i nr. 20309, litra h), i bilag A til forordning nr. 549/2013, samt rækkevidden af nr. 20.15 i samme bilag vedrørende »generelle bestemmelser«.
• Hovedargumenter:
  • SeGEC m.fl. anførte, at de ikke kontrolleres af det franske sprogfællesskab, og at de som NPI’er med urette er blevet klassificeret i sektoren for offentlig forvaltning og service.
  • ICN og Banque nationale de Belgique argumenterede for, at de omhandlede foreninger er underlagt offentlig kontrol, bl.a. fordi undervisningsaktiviteten udelukkende eller næsten udelukkende finansieres af den offentlige sektor, og denne finansiering er betinget af overholdelse af retsforskrifter.
• Væsentlige forhold: Den belgiske forfatning sikrer undervisningsfrihed, og der foretages en sondring mellem »officiel undervisning« og »offentligt støttet fri undervisning«. De omhandlede foreninger er omfattet af netværket for offentligt støttet fri undervisning.

Afgørelse

Domstolen fastslog, at artikel 20309, litra h), sammenholdt med artikel 2.39, litra b), og artikel 20.15, litra b), i bilag A til forordning nr. 549/2013, skal fortolkes således, at en national regulering vedrørende NPI’er (private nonprofitinstitutioner), der udøver virksomhed på undervisningsområdet, og som har undervisningsfrihed sikret ved forfatningen, er omfattet af begrebet »overdreven regulering«, når denne regulering giver den kompetente nationale offentlige forvaltning ret til:

• At godkende læseplaner.
• At regulere undervisningens struktur og prioriterede opgaver, fastlægge kontrol af betingelser for indskrivning og bortvisning af elever, lærerrådsafgørelser og finansiel deltagelse, tilrettelægge gruppering af uddannelsesinstitutioner inden for strukturerede netværk, og kræve udarbejdelse af uddannelsesmæssige og pædagogiske planer samt rapportering om aktiviteter.
• At tilrettelægge kontrol og tilsyn, især vedrørende underviste fag, undervisningens niveau og anvendelse af sproglovgivningen, dog ikke pædagogiske metoder.
• At foreskrive et mindsteantal elever pr. klasse, linje, klassetrin eller andre underinddelinger, medmindre der foreligger en ministeriel dispensation.

Disse opgaver og rettigheder skal være tilstrækkeligt indgribende til i praksis at bestemme de pågældende NPI’ers generelle politik eller strategi, ved at muliggøre varig og permanent indflydelse på definitionen og gennemførelsen af disse NPI’ers mål, aktiviteter, operationelle aspekter samt strategiske orienteringer og retningslinjer.

Domstolen fastslog endvidere, at artikel 20.15, andet punktum, i bilag A til forordning nr. 549/2013 skal fortolkes således, at en national regulering, der indfører en retlig ordning, som kun finder anvendelse på ansatte i NPI’er, der udøver virksomhed på undervisningsområdet og finansieres af en offentlig forvaltning, ikke er omfattet af begrebet »generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet«.

Centrale EU-retlige principper

• Definition af kontrol: Kontrol med en NPI defineres som beføjelser til at bestemme NPI’ens generelle politik eller strategi. Dette indebærer evnen til varigt og permanent at udøve en reel og substantiel indflydelse på definitionen og gennemførelsen af NPI’ens mål, aktiviteter og strategiske orienteringer.
• Overdreven regulering: En regulering, der er så snæver, at den i praksis dikterer foretagendets generelle politik, udgør en form for kontrol. Dette vurderes i forhold til, om reguleringen er tilstrækkeligt indgribende til de facto at bestemme den generelle politik eller strategi for enheden.
• Generelle bestemmelser: Offentlige foranstaltninger i form af generelle bestemmelser, der gælder for alle enheder, der udøver samme aktivitet, er irrelevante ved afgørelsen af, om det offentlige kontrollerer en individuel enhed. Dette omfatter foranstaltninger, der tilsigter uden forskel og ensartet at underkaste alle enheder på det pågældende aktivitetsområde globale, brede og abstrakte regler eller almindelige retningslinjer.
• Helhedsvurdering: Ved vurderingen af, om der foreligger kontrol, skal der foretages en helhedsvurdering af samtlige indikatorer, herunder finansieringsgraden. Hver klassificering skal vurderes særskilt, og nogle indikatorer kan være irrelevante i det enkelte tilfælde.

Betydning for EU-retten

Dommen præciserer fortolkningen af begrebet »kontrol« i forbindelse med klassificering af NPI’er inden for rammerne af det europæiske national- og regionalregnskabssystem (ENS 2010). Den fastlægger kriterier for, hvornår en national regulering kan anses for at være »overdreven« og dermed udgøre en form for kontrol. Dommen understreger vigtigheden af en helhedsvurdering af samtlige relevante faktiske og retlige omstændigheder ved afgørelsen af, om en NPI kontrolleres af det offentlige.