Energiklagenævnets afgørelse om Plan for Program Energiø Bornholm - strategisk miljøvurdering

Energiklagenævnet modtog den 10. juni 2024 en klage fra Borgerforeningen Energiø Bornholm. Klagen vedrørte Energistyrelsens afgørelse af 13. maj 2024 om vedtagelse af Plan for Program Energiø Bornholm med tilhørende strategisk miljøvurdering (SMV).

Baggrund for Energiø Bornholm

Projektet Energiø Bornholm udspringer af Klimaaftale for energi og industri mv. 2020, som fastslog etableringen af to energiøer, herunder én på Bornholm. I november 2020 blev Bornholm udpeget som knudepunkt for 2 GW havvind, placeret cirka 20 km syd og sydvest for øen. En tillægsaftale fra maj 2023 øgede kapaciteten til 3 GW havvind med mulighed for op til 800 MW overplanting, hvor minimumskapaciteten skal være færdig inden udgangen af 2030. Energistyrelsen har kompetence til at udpege og udbyde arealer til havvindmølleparker i henhold til Lov om fremme af vedvarende energi § 22, stk. 3 og Lov om fremme af vedvarende energi § 22, stk. 2 samt Lov om fremme af vedvarende energi § 23.

Plan for Program Energiø Bornholm omfatter havbaserede anlæg (Bornholm I Syd, Bornholm I Nord og Bornholm II) samt landbaserede anlæg på Bornholm og Sjælland. Planen muliggør en kapacitet på minimum 3 GW, med mulighed for op til 3,8 GW gennem overplanting. Som led i processen er der udarbejdet en strategisk miljøvurdering i henhold til Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter.

Energistyrelsens afgørelse og miljørapport

Energistyrelsen vedtog planen den 13. maj 2024 baseret på miljøvurderingen og høringssvar. Afgørelsen er truffet i henhold til Lov om fremme af vedvarende energi § 22, stk. 3 og bestemmelserne i Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter.

Miljørapporten, der er afgrænset efter høring af berørte myndigheder og nabolande i henhold til ESPOO-konventionen, vurderer potentielle påvirkninger fra anlæg på havet, herunder landskab, marin arkæologi, materielle goder, befolkning og menneskers sundhed, biologisk mangfoldighed, havbund, hydrografi og vandkvalitet. Vurderingen er foretaget på et overordnet niveau, der ikke foregriber fremtidige projekt-specifikke miljøkonsekvensvurderinger.

Miljørapporten behandler to alternativer for den samlede vindkapacitet: 3,2 GW og 3,8 GW (med overplanting). Overplanting er primært for at sikre stabil leverance af 3 GW, og PtX indgår ikke i planen.

Støjvurdering

Miljørapporten vurderer luftbåren støj fra havvindmølleparkerne baseret på scenarier med 15 MW og 27 MW vindmøller. Beregningerne er foretaget efter metoder beskrevet i bekendtgørelse om støj fra vindmøller og viser, at den samlede støj vil være 6-14 dB under grænseværdierne. For lavfrekvent støj er grænseværdien på 20 dB overholdt i alle områder. Dog overskrider fem eksisterende landvindmøller ved Sose allerede grænseværdien for lavfrekvent støj, hvilket kan medføre en væsentlig indvirkning, medmindre støjen fra de eksisterende møller reduceres. Undervandsstøj fra installationsfartøjer og drift vurderes som ubetydelig, da den er lavfrekvent og blander sig med eksisterende skibstrafik.

Luftforurening og klima

Etablering og drift af havvindmølleparken forventes at have en positiv indvirkning på det globale klima ved at reducere drivhusgasudledningen med 0,04-0,05 millioner tons CO2e i 2030. Dog vil produktion og transport af materialer samt anlægsarbejde medføre drivhusgasemissioner. Miljørapporten angiver en "carbon og energy payback time" på under et år, hvilket betyder, at parken efter et års drift vil producere CO2-fri strøm i ca. 30 år.

Hydrografi og kystmorfologi

Miljørapporten vurderer, at hydrografien ikke er sårbar, og at bølge- og strømforholdene kun lokalt og ubetydeligt vil blive påvirket af havvindmøllefundamenterne, da de etableres mindst 15 km fra kysten. Søkabler etableres primært under havbunden. Påvirkningen af kystmorfologien vurderes som ubetydelig, da erosion og sedimenttilførsel langs kysten forventes at være uændret.

Påvirkning af havbunden og fisk

Miljørapporten konkluderer, at påvirkningen af bundlevende fisk vil være begrænset, da konstruktionerne optager et begrænset areal af blødbunden. Sedimentspild under anlægsarbejdet forventes at være lokalt, kortvarigt og af lav intensitet. Frigørelse af miljøfremmede stoffer fra sediment vurderes ikke at udgøre en risiko, da koncentrationerne ikke forventes at overskride sedimentkvalitetskriterierne.

Klagers bemærkninger

Borgerforeningen Energiø Bornholm anførte, at Energistyrelsens afgørelse ikke er baseret på tilstrækkeligt grundlag og viden. Klager udtrykte mistillid til informationen givet til borgerne. Specifikke kritikpunkter omfattede:

• Manglende dokumentation for vindmøllers nedbrydning og mikroplastforurening.
• PtX-anlæg er ikke beskrevet i afgørelsen, selvom det er en del af Bornholms Regionskommunes kommuneplan, og burde derfor indgå i miljøvurderingen.
• Utilstrækkelig dokumentation for støj fra vindmøller og landanlæg, herunder lavfrekvent støj og dens konsekvenser for mennesker og dyreliv i Østersøen. Klager foreslog at afvente et EU-projekt om undervandsstøj.
• Manglende dokumentation for CO2-udledning under anlægsfasen for landanlæg, vindmøller og kabler.
• Manglende vurdering af konsekvenser af ændrede havstrømme for kystmorfologien, herunder risiko for iltsvind og havbundsdød, samt giftstoffer i sedimentet.
• Placering af transformerstation i kystnærhedszonen uden tilstrækkelig viden om påvirkning af bornholmsk natur og miljø.
• Manglende undersøgelse af grundvandssænkningens betydning for landbrug, vandløb, flora og fauna samt konsekvenser af underboring af skrænter.

Energistyrelsens bemærkninger

Energistyrelsen fastholdt, at planen er overordnet og fastlægger rammerne for fremtidige projekter, hvorfor miljøvurderingerne er foretaget på et overordnet niveau. Konkrete placeringer og detaljer, som f.eks. transformerstationens arkitektur, er en del af den kommunale planlægning. Energistyrelsen har ikke kendskab til, at mikroplast fra møller udgør et væsentligt miljøproblem, og det var ikke en del af afgrænsningsudtalelsen. PtX-anlæg er ikke en forudsætning for planen og er derfor ikke omfattet, hvilket styrelsen henviste til EU-Domstolens sag C-290/15 for at underbygge. Støjpåvirkninger vil afhænge af anlæggenes konkrete udformning og vil blive konkretiseret i den projekt-specifikke miljøkonsekvensvurdering. Styrelsen afviste at inddrage en endnu ikke offentliggjort EU-undersøgelse. CO2-udledninger i anlægsfasen kan først beregnes ved konkret projektering. Påvirkning af hydrografi, kystmorfologi og regionale/lokale vejrforhold vurderes som ubetydelig. Styrelsen vurderer, at havvindmølleparken ikke vil forårsage iltsvind eller bunddød, og at torsken ikke vil mistrives. Kemisk ammunition og frigivelse af giftstoffer fra sediment vil blive håndteret i detailprojekteringen, og tidligere data indikerer ingen risiko for miljøet.

Energiklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over Energistyrelsens afgørelse af 13. maj 2024.

Klageadgang og klageberettigelse

Energiklagenævnet fastslog, at Energistyrelsens afgørelse er omfattet af klageadgangen i Lov om fremme af vedvarende energi § 66, stk. 1, da den er truffet med hjemmel i Lov om fremme af vedvarende energi § 22, stk. 3 og Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter § 8, stk. 1, nr. 1. Nævnet vurderede klageberettigelsen i lyset af de almindelige forvaltningsretlige principper om "væsentlig og individuel interesse" samt kravene i Århuskonventionens artikel 9, stk. 3, jf. stk. 2, og artikel 2, stk. 5, samt EU-Domstolens praksis (sag C-664/15 og sag C-240/09). Nævnet fandt, at Borgerforeningen Energiø Bornholm havde den fornødne "retlige interesse" i sagens udfald, jf. Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter § 50, stk. 1, da foreningen er en borgerdrevet lokal organisation med tilknytning til det berørte område og et formål om at varetage miljøinteresser på Bornholm.

Nævnets prøvelse og kompetence

Energiklagenævnets prøvelse var begrænset til "retlige spørgsmål" i henhold til Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter § 48, stk. 4. Dette indebærer en vurdering af lovligheden og gyldigheden af afgørelsen, men ikke dens rimelighed eller hensigtsmæssighed. Nævnets kompetence var desuden afgrænset til den del af planen, der vedrører elanlægget på havet og tilhørende ilandføringskabler. Klagepunkter vedrørende landbaserede anlæg, såsom transformerstationens placering, grundvandssænkning, støj fra landanlæg og underboring af skrænter, faldt uden for nævnets kompetence og henvises til kommunal eller Planklagenævnets behandling.

Energistyrelsens miljøvurdering

Nævnet vurderede, at Energistyrelsen havde opfyldt kravene i Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter § 12 til miljørapportens indhold og detaljeringsniveau, som skal afpasses planens overordnede karakter.

• Afgrænsningsfasen: Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Energistyrelsens vurdering af, at mikroplastudledning ikke skulle behandles i miljørapporten, da det ikke var identificeret som en sandsynlig væsentlig indvirkning på dette planniveau. Ligeledes var Energistyrelsen ikke forpligtet til at inddrage PtX-anlæg, da disse ikke er en forudsætning for planen.
• Støj: Energistyrelsen havde i tilstrækkeligt omfang redegjort for støjforhold, herunder luftbåren og undervandsstøj, og anvendt gængse beregningsmetoder i henhold til bekendtgørelse om støj fra vindmøller. Nævnet bemærkede, at kravene til undersøgelser skal ses i lyset af planens overordnede karakter, og at mere detaljerede vurderinger vil ske på projektniveau. En endnu ikke offentliggjort EU-undersøgelse kunne ikke kræves inddraget.
• Luftforurening: Miljørapporten indeholdt en tilstrækkelig beskrivelse af planens indvirkning på luft og klimatiske faktorer, herunder CO2-udledning og "carbon payback time".
• Hydrografi og kystmorfologi: Miljørapporten beskrev tilstrækkeligt planens indvirkning på hydrografi og kystmorfologi, og vurderingen af ubetydelig påvirkning blev anset for tilstrækkelig på planniveau.
• Påvirkning af havbunden: Miljørapporten indeholdt en tilstrækkelig beskrivelse af planens indvirkning på havbunden, herunder bundlevende fisk og spredning af miljøfremmede stoffer. Nævnet lagde vægt på, at påvirkningen vurderes som begrænset og ubetydelig, og at mere detaljerede vurderinger vil finde sted ved projektering.

Samlet set fandt Energiklagenævnet, at Energistyrelsens afgørelse og den tilhørende miljøvurdering opfyldte de retlige krav i Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter.