Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse om landbrugsstøtte og krydsoverensstemmelse

Sagen omhandler en landbrugers overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19 i planperioden 2007/2008, som førte til nedsættelse af landbrugsstøtte. Miljø- og Fødevareklagenævnet (MFKN) traf oprindeligt afgørelse den 27. april 2022, hvor Landbrugsstyrelsens (LS) afgørelse af 2. juli 2019 om nedsættelse af støtten for 2008 med 20 % blev stadfæstet. Denne afgørelse fandt, at LS's modregning var lovlig.

MFKN genoptog senere sagen den 25. oktober 2022 vedrørende spørgsmålet om LS's modregning. Nævnet afgjorde, at LS's meddelelse af 19. juli 2019 om modregning udgjorde en forvaltningsretlig afgørelse, som skulle ophæves og hjemvises til fornyet behandling i styrelsen.

Landbrugsstyrelsen anmodede herefter MFKN om at genoptage behandlingen af den del af klagesagen, der vedrørte styrelsens meddelelse af 19. juli 2019. Begrundelsen for anmodningen var, at der var begået sagsbehandlingsfejl, idet en myndigheds beslutninger om økonomiske krav som udgangspunkt er baseret på privatretlige regler, og modregning normalt ikke anses for en forvaltningsretlig afgørelse.

Sagens forløb og baggrund

Sagen startede med, at Plantedirektoratet (nu LS) i 2011 blev opmærksom på klagers overgødskning i planperioden 2007/2008 i forbindelse med en politiundersøgelse. Dokumentation, herunder fakturaer og et håndskrevet notat, indikerede, at klager havde købt yderligere 25.310 kg kvælstofholdig handelsgødning uden at angive det i sit gødningsregnskab. Dette medførte en overskridelse af kvælstofkvoten med 11.604 kg N.

• Første afgørelse (2013): NaturErhvervstyrelsen (nu LS) traf den 21. juni 2013 afgørelse om at nedsætte klagers landbrugsstøtte med 20 % for 2011 som følge af den forsætlige overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19. Denne afgørelse blev stadfæstet af Fødevareministeriets Klagecenter den 26. februar 2015.
• Straffesag (2016): Retten i Randers afsagde den 12. september 2016 dom i en straffesag mod klager, hvor klager blev fundet skyldig i overtrædelse af reglerne om overgødskning, jf. Lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække § 29 og Lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække § 5.
• Genoptagelse og hjemvisning (2018): MFKN genoptog sagen og ophævede LS's afgørelse af 21. juni 2013 den 14. december 2018. Nævnet hjemviste sagen til fornyet vurdering for at bringe den i overensstemmelse med EU-Domstolens afgørelse af 25. juli 2018 i sag C-239/17, som fastslog, at støttenedsættelse skal beregnes på grundlag af det år, hvor overtrædelsen fandt sted.
• Ny afgørelse (2019): LS traf den 2. juli 2019 en ny afgørelse, hvor klagers landbrugsstøtte blev nedsat med 20 % for 2008, da overtrædelsen fandt sted i planperioden 2007/2008. Styrelsen fastholdt vurderingen af, at overtrædelsen var forsætlig.
• Modregning (2019): Den 19. juli 2019 genudbetalte LS støttenedsættelsen for 2011, men modregnede samtidig den fastsatte støttenedsættelse for 2008 i genudbetalingsbeløbet. Dette resulterede i et restkrav mod klager.

Klager påklagede LS's afgørelse af 2. juli 2019 og anførte blandt andet, at overtrædelsen ikke burde være vurderet som forsætlig, at der var indtrådt forældelse for både forfølgningen og inddrivelsen af sanktionen, at forøgelsen af tilbagebetalingskravet var ulovlig, og at afgørelsen var i strid med principper om forudsigelighed og retssikkerhed. Klager bestred også LS's adgang til at modregne forældede krav.

Miljø- og Fødevareklagenævnet (MFKN) har besluttet at genoptage behandlingen af klagesagen efter anmodning fra Landbrugsstyrelsen (LS) og har truffet en ny afgørelse, der erstatter nævnets tidligere afgørelser af 27. april 2022 og 25. oktober 2022.

MFKN stadfæster Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. juli 2019 med en væsentlig ændring: klagers tilbagebetalingspligt bortfalder for så vidt angår differencen mellem støttenedsættelserne på 20 % for henholdsvis 2008 og 2011.

Kompetence til at behandle modregning

MFKN finder, at nævnet ikke har kompetence til at behandle klagepunkterne om lovligheden af Landbrugsstyrelsens modregning i sagen. Nævnet vurderer, at modregningen, herunder meddelelsen af 19. juli 2019, er en del af Landbrugsstyrelsens faktiske forvaltningsvirksomhed og dermed ikke udgør en forvaltningsretlig afgørelse. Dette skyldes, at en myndigheds beslutninger om inddrivelse af allerede fastlagte offentligretlige krav normalt ikke er afgørelser i Forvaltningslovens forstand, og der er ikke grundlag for at fravige dette udgangspunkt, da retsgrundlaget for beslutningen i det væsentlige er af privatretlig karakter og ligger uden for det skatteretlige område. Nævnet henviser til Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 1.

Forsætlig overtrædelse

MFKN konstaterer, at klager ved dom af 12. september 2016 fra Retten i Randers er blevet kendt skyldig i at have overskredet sin kvælstofkvote med 11.604 kg i planperioden 2007/2008. Nævnet finder derfor, at klager har overtrådt krydsoverensstemmelseskrav 1.19 i 2008, jf. Bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse § 2, stk. 1 og Bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse § 3, stk. 2. MFKN finder ikke grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens vurdering af, at overtrædelsen var forsætlig, idet klager havde til formål eller som minimum har accepteret muligheden for at begå overtrædelsen, jf. præmis 35 og 42 i EU-Domstolens afgørelse i sag C-396/12.

Forældelse for retsforfølgning af overtrædelsen

MFKN finder, at der ikke er indtrådt forældelse for forfølgning af klagers overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19 i 2008. Starttidspunktet for både den fireårige og den otteårige (absolutte) forældelsesfrist var den 27. januar 2009, da klager påførte EU-budgettet skade ved at modtage støtte uden nedsættelse. Den fireårige forældelsesfrist blev afbrudt rettidigt den 4. januar 2011 ved modtagelse af høringsbrev og igen den 21. juni 2013 ved modtagelse af Landbrugsstyrelsens afgørelse, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 § 3, stk. 1. Nævnet vurderer, at hverken den fireårige eller den otteårige forældelsesfrist løb videre efter klagers modtagelse af afgørelsen af 21. juni 2013, da en krydsoverensstemmelsessanktion er en sanktion i forordningens forstand. Det forhold, at støttenedsættelsen i afgørelsen fejlagtigt var rettet mod klagers landbrugsstøtte for 2011, kan ikke føre til et andet resultat.

Forældelse for fuldbyrdelse af sanktionen

MFKN finder, at der ikke er indtrådt forældelse for inddrivelsen af krydsoverensstemmelsessanktionen for klagers overtrædelse i 2008. Fristen for fuldbyrdelse er tre år, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 § 3, stk. 2. Nævnet konstaterer, at Landbrugsstyrelsen har inddrevet den i afgørelsen af 21. juni 2013 fastsatte støttenedsættelse for 2011 og støttenedsættelsen for 2008, der fulgte af afgørelsen af 2. juli 2019, inden for den treårige forældelsesfrist.

Skærpelse af sanktionen og tilbagebetalingspligt

MFKN finder, at klager har pligt til at tilbagebetale en støttenedsættelse, der beløbsmæssigt svarer til støttenedsættelsen på 20 % for 2011, som følge af overtrædelsen af krav 1.19 i 2008. Landbrugsstyrelsen er forpligtet til at bringe sagen i overensstemmelse med EU-Domstolens afgørelse i sag C-239/17, så støttenedsættelsen beregnes på grundlag af klagers landbrugsstøtte for 2008, jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 § 73, stk. 1 og Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 § 9, stk. 1, litra a.

MFKN har dog vurderet, at klager ikke er forpligtet til at tilbagebetale et uretmæssigt modtaget beløb svarende til differencen mellem støttenedsættelserne på 20 % for henholdsvis 2008 og 2011. Dette skyldes, at udbetalingen af differencen skyldtes en fejl begået af Landbrugsstyrelsen (retsvildfarelse om rette år for beregning af støttenedsættelse), og klager kunne ikke med rimelighed forventes at have opdaget fejlen, jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 § 73, stk. 4. Retsstillingen var uklar indtil EU-Domstolens afgørelse i sag C-239/17 af 25. juli 2018.