Stadfæstelse af Landbrugsstyrelsens afgørelse om nedsættelse af landbrugsstøtte for 2008 efter overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav

Miljø- og Fødevareklagenævnet genoptog en sag om nedsættelse af landbrugsstøtte for 2008, efter Landbrugsstyrelsen anmodede om genoptagelse på grund af sagsbehandlingsfejl. Sagen omhandlede en klagers overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19 i planperioden 2007/2008, som oprindeligt førte til en støttenedsættelse for 2011, men som efter en EU-Domstolsafgørelse skulle beregnes for overtrædelsesåret 2008.

Sagens forhistorie

Klagenævnet havde tidligere, den 25. oktober 2022, stadfæstet Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. juli 2019 om nedsættelse af klagers landbrugsstøtte for 2008 med 20 %. Samtidig fandt nævnet, at styrelsens meddelelse af 22. juli 2019 om modregning var en forvaltningsretlig afgørelse, som skulle ophæves og hjemvises til fornyet behandling. Landbrugsstyrelsen anmodede herefter om genoptagelse af den del af sagen, der vedrørte modregningen, med henvisning til, at modregning som udgangspunkt ikke udgør en forvaltningsretlig afgørelse, og at der var begået sagsbehandlingsfejl.

Klagers anbringender

Klager havde påklaget Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. juli 2019 med flere anbringender:

• Der var indtrådt forældelse for forfølgelsen af den påståede overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19, både efter den fireårige og den absolutte otteårige forældelsesfrist, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 artikel 3, stk. 1. Klager mente, at fristerne skulle beregnes fra sidste udbringning af gødning i foråret 2008.
• Den påståede overtrædelse burde ikke være vurderet som forsætlig.
• Skærpelsen af krydsoverensstemmelsessanktionen i afgørelsen af 2. juli 2019 i forhold til den tidligere ugyldige afgørelse af 21. juni 2013 var ulovlig, da den medførte en højere støttenedsættelse.
• Der var indtrådt forældelse for inddrivelsen af krydsoverensstemmelsessanktionen, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 artikel 3, stk. 2.
• Afgørelsen af 2. juli 2019 var i strid med grundlæggende principper om forudsigelighed, retssikkerhed og proportionalitet.
• Landbrugsstyrelsen havde ikke adgang til at modregne den pålagte sanktion for 2008 i klagers krav på genudbetaling af den tidligere uretmæssige støttenedsættelse for 2011.

Sagens oplysninger

Klagenævnet modtog supplerende oplysninger fra Landbrugsstyrelsen, herunder at klager modtog støtte for 2008 uden nedsættelse, og at den tidligere støttenedsættelse for 2011 var 60.150,94 kr., mens den aktuelle for 2008 var 73.170,20 kr. Styrelsen havde den 28. juni 2013 modregnet den tidligere nedsættelse for 2011 i udbetalingen af støtte for 2012. Klager indbetalte differencen mellem støttenedsættelserne for 2008 og 2011 den 21. august 2019. En meddelelse af 22. juli 2019 fra styrelsen angav, at støttenedsættelsen for 2008 ville blive modregnet i genudbetalingen af den tidligere inddrevne støttenedsættelse for 2011, jf. Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 artikel 28, jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013.

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. juli 2019 om nedsættelse af klagers landbrugsstøtte for 2008. Nævnet fandt dog, at meddelelsen af 22. juli 2019 om modregning ikke udgjorde en forvaltningsretlig afgørelse, og nævnet havde derfor ikke kompetence til at behandle klagepunkterne om modregningens lovlighed.

Kompetence til at behandle klagepunkter om modregning

Nævnet fastslog, at det kun har kompetence til at behandle klager over forvaltningsretlige afgørelser, jf. Lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet § 1. Modregningen, herunder meddelelsen af 22. juli 2019, blev vurderet som en del af Landbrugsstyrelsens faktiske forvaltningsvirksomhed og dermed ikke en forvaltningsretlig afgørelse. Nævnet bemærkede, at beslutninger om inddrivelse af allerede fastlagte offentligretlige krav normalt ikke er afgørelser i forvaltningslovens forstand, med undtagelse af skatterettens område. Da retsgrundlaget for modregningen i denne sag var af privatretlig karakter og lå uden for det skatteretlige område, var der ikke grundlag for at fravige udgangspunktet.

Overtrædelse af krydsoverensstemmelseskrav 1.19

Nævnet fandt, at klager havde overtrådt krydsoverensstemmelseskrav 1.19 ved udløbet af planperioden 2007/2008 den 31. juli 2008, jf. Bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse § 2, stk. 1 og bilag 1, punkt 1.19. Dette skyldtes, at klager havde købt og forbrugt 10.000 kg kvælstofholdig handelsgødning, som ikke var angivet i gødningsregnskabet, hvilket medførte en overskridelse af kvælstofkvoten, jf. Lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække § 5.

Forældelse for forfølgning af overtrædelsen

Nævnet fandt, at der ikke var indtrådt forældelse for forfølgning af klagers overtrædelse. Starttidspunktet for både den fireårige og den otteårige forældelsesfrist var den 1. december 2008 og 26. juni 2009, da skaden på EU-budgettet indtraf på disse tidspunkter, jf. EU-Domstolens afgørelse i sag C-378/18. Den fireårige frist blev rettidigt afbrudt den 4. januar 2011 ved Plantedirektoratets høringsbrev og igen ved Landbrugsstyrelsens afgørelse af 21. juni 2013, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 artikel 3, stk. 1, tredje afsnit. Nævnet vurderede, at forældelsesfristerne ikke løb videre efter pålæggelse af sanktionen i afgørelsen af 21. juni 2013, da begrebet "sanktion" i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 artikel 3, stk. 1, fjerde afsnit, omfatter både administrative foranstaltninger og sanktioner, jf. EU-Domstolens afgørelse i sag C-383/14.

Forsæt

Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Landbrugsstyrelsens vurdering af, at klager forsætligt overtrådte krydsoverensstemmelseskrav 1.19 i 2008. Klager havde til formål eller accepterede muligheden for at begå overtrædelsen, jf. EU-Domstolens afgørelse i sag C-396/12. Dette blev understøttet af, at klager og importvirksomheden havde forsøgt at skjule købet af gødningen ved at fakturere det som korn-kali, og at salget ikke blev indberettet til leverandørregisteret, ligesom klager ikke indberettede købet i sit gødningsregnskab.

Skærpelse af sanktionen

Nævnet vurderede, at klager havde pligt til at tilbagebetale et beløb svarende til støttenedsættelsen på 20 % for 2011, som følge af overtrædelsen i 2008. Landbrugsstyrelsen var forpligtet til at bringe sagen i overensstemmelse med EU-Domstolens afgørelse i sag C-239/17, som fastslog, at støttenedsættelse skal beregnes på grundlag af overtrædelsesåret. Klager var dog ikke forpligtet til at tilbagebetale differencen mellem støttenedsættelserne for 2008 og 2011, da klagers besiddelse af differencen skyldtes en fejl begået af Landbrugsstyrelsen, jf. Kommissionens forordning (EF) nr. 796/2004 artikel 73, stk. 4, første afsnit. Klager kunne ikke med rimelighed forventes at have opdaget fejlen, da retsstillingen om rette år for beregning af støttenedsættelse var uklar på tidspunktet for udbetalingen af den uretmæssige støtte den 28. juni 2013, jf. EU-Domstolens afgørelse i sag C-684/13 og EU-Domstolens afgørelse i sag C-31/91.

Forældelse for fuldbyrdelse af sanktionen

Nævnet fandt, at der ikke var indtrådt forældelse for inddrivelsen af krydsoverensstemmelsessanktionen. Den treårige forældelsesfrist for fuldbyrdelse, jf. Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 artikel 3, stk. 2, første afsnit, løber fra det tidspunkt, hvor afgørelsen bliver endelig. Da Landbrugsstyrelsens afgørelse af 2. juli 2019 ikke var indbragt for domstolene, og retsmidlerne derfor ikke var udtømte, var den treårige forældelsesfrist for inddrivelse endnu ikke begyndt at løbe, jf. EU-Domstolens afgørelse i de forenede sager C-447/20 og C-448/20.