Energiklagenævnet stadfæster afgørelse om individuelt effektiviseringskrav for Elektrus A/S i 2020

Energiklagenævnet modtog en klage fra Elektrus A/S over Forsyningstilsynets afgørelse af 17. december 2019, som pålagde et individuelt effektiviseringskrav på 90.000 kr. for 2020, der skulle fradrages i selskabets indtægtsramme. Klagen omhandlede primært, hvorvidt Forsyningstilsynets benchmarkingmodel levede op til kravene i elforsyningsloven og indtægtsrammebekendtgørelsen.

Baggrund for Regulering af Netvirksomheder

El-netvirksomheder opererer under et naturligt monopol, hvilket nødvendiggør en indtægtsrammeregulering for at fremme effektivitet og sikre rimelige priser for forbrugerne. Forsyningstilsynet fastsætter en indtægtsramme for hver netvirksomhed under hensyntagen til den enkeltes effektiviseringspotentiale, jf. elforsyningsloven § 69, stk. 1. Beregningen af individuelle effektiviseringskrav baseres på benchmarking, som specificeret i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 1.

Benchmarkingmetoden

Forsyningstilsynets benchmarkingmodel er en totaløkonomisk metode, der anvender to fagligt anerkendte beregningsmetoder: Data Envelopment Analysis (DEA) og Stochastic Frontier Analysis (SFA). Modellen benytter en "bedst-af-to"-tilgang, hvor det laveste af de to beregnede effektiviseringspotentialer anvendes. Fronten i benchmarkingen dannes af netvirksomheder med netkomponenter og aktiviteter på mere end ét spændingsniveau, og som ikke har haft utilstrækkelig leveringskvalitet i tre år i træk. Modellen er baseret på anbefalinger fra en uafhængig ekspertgruppe, Benchmarkingekspertgruppen, men afviger på punkter som SFA-modelform, nettab, normgrid og nettospidsbelastning.

Klagers Hovedargumenter

Klager anførte, at Forsyningstilsynets afgørelse skulle ophæves og hjemvises til fornyet behandling, da benchmarkingmodellen ikke opfyldte lovkravene.

Urealistiske Effektiviseringspotentialer

Klager gjorde gældende, at det samlede effektiviseringspotentiale på ca. 712 mio. kr. (svarende til 14 % af totalomkostningerne og 28 % af driftsomkostningerne) var urealistisk højt. Klager påpegede også store, uforklarlige udsving i beregnede potentialer fra år til år, hvilket indikerer manglende robusthed.

Manglende Homogenitet

Klager argumenterede for, at netvirksomhederne ikke er homogene, da de driver net på forskellige spændingsniveauer, har varierende aktiviteter og opererer under forskellige lovgivningsmæssige rammer. Dette medfører, at metoden ikke tager tilstrækkeligt hensyn til individuelle, dokumenterede og fordyrende rammevilkår, hvilket er i strid med Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 2. Klager fremhævede, at modellen sammenligner selskaber, der ikke sagligt kan sammenlignes, og at output og input ikke fanger kompleksiteten i netvirksomhedernes opgaver.

Ikke-repræsentativ "Front"

Klager anførte, at de grundlæggende metodefejl medfører, at visse netvirksomheder tilgodeses, typisk dem uden 50/60-kV net og med ældre net. Klager mente, at Forsyningstilsynets frontrestriktioner var utilstrækkelige, da selskaber, der kun opererer på to spændingsniveauer, systematisk vil have færre omkostninger end dem på tre.

Antagelse om Konstant Skalaafkast

Klager bestred anvendelsen af konstant skalaafkast i DEA-modellen, da det antager, at der ikke er signifikante effektivitetsforskelle mellem små og store netvirksomheder, hvilket klager fandt kontraintuitivt. Klager henviste til tests, der indikerede, at variabelt skalaafkast ville være mere passende.

Problemer med SFA-modellen

Klager gjorde gældende, at SFA-modellen overestimerer effektiviseringspotentialerne på grund af manglende "støj" i modellen. Klager henviste til et notat, der påpegede problemer med urimelige og ustabile resultater, og at modellen derfor ikke burde anvendes til at fastsætte individuelle effektivitetskrav.

Utilstrækkelige Forsigtighedshensyn

Klager anførte, at et generelt forsigtighedshensyn på 5 % ikke var tilstrækkeligt til at udligne modellens grundlæggende fejl, og at fastsættelsen af loftet over effektiviseringspotentialerne virkede arbitrært.

Særlige Omkostninger og Væsentlighedskriteriet

Klager mente, at Forsyningstilsynet manglede hjemmel til at fastsætte et væsentlighedskriterium for undtagelse af særlige omkostninger, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3, nr. 4. Klager fandt det principielt forkert, at disse omkostninger var underlagt et væsentlighedskrav, og at et krav på 1 % af totalomkostningerne var for højt og medførte forskelsbehandling.

Individuelle, Dokumenterede og Fordyrende Rammevilkår

Klager fremførte, at Forsyningstilsynet ikke havde taget hensyn til fordyrende rammevilkår som korrosion langs den jyske vestkyst og bymæssighed. Energiklagenævnet behandlede dog ikke disse punkter, da klager ikke formelt havde ansøgt Forsyningstilsynet herom.

Energiklagenævnet stadfæstede Forsyningstilsynets afgørelse af 17. december 2019 om individuelt effektiviseringskrav for Elektrus A/S. Afgørelsen blev truffet i medfør af elforsyningsloven § 89, stk. 1 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 54, stk. 1.

Retsgrundlaget og Benchmarkingkrav

Nævnet bemærkede, at elforsyningsloven § 69, stk. 1 fastsætter, at Forsyningstilsynet skal fastsætte indtægtsrammer under hensyntagen til effektiviseringspotentiale. Elforsyningsloven § 69, stk. 4 og elforsyningsloven § 69, stk. 5 delegerer beføjelsen til ministeren til at fastsætte nærmere regler om indtægtsrammen, herunder om individuelle effektiviseringskrav ved benchmarking. Disse regler er udmøntet i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 1, som kræver, at metoden bygger på fagligt anerkendte metoder, er neutral mellem drifts- og investeringsomkostninger, beskriver omkostninger og tager hensyn til fordyrende rammevilkår, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 2.

Vurdering af Effektiviseringspotentialer

Energiklagenævnet fandt ikke, at det samlede effektiviseringspotentiale på ca. 712 mio. kr. var urealistisk højt, eller at klagers fastsatte krav på 6,09 % var urimeligt. Nævnet lagde vægt på, at potentialet er en relativ økonomisk effektivitet, og at Forsyningstilsynet har indarbejdet et loft på 24 % over effektiviseringspotentialerne og fjernet ekstreme outliers, i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger.

Vurdering af Homogenitet og "Fronten"

Nævnet fandt, at netvirksomhederne var tilstrækkeligt homogene til benchmarking. Dette blev begrundet med, at metoden er udarbejdet i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, som har vurderet tilstrækkelig sammenlignelighed, bortset fra specifikke tilfælde, hvor der kompenseres med forsigtighedshensyn. Frontrestriktionerne blev anset for tilstrækkelige, og det blev bemærket, at Benchmarkingekspertgruppen ikke havde anbefalet yderligere segmentering.

Vurdering af Konstant Skalaafkast

Energiklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets anvendelse af konstant skalaafkast i DEA-modellen. Nævnet henviste til Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, som vurderede, at konstant skalaafkast er den mest egnede antagelse, da den ikke udgør en barriere for konsolidering eller strukturel udvikling i sektoren. Desuden viste Forsyningstilsynets egne tests, at hypotesen om konstant skalaafkast ikke kunne forkastes.

Vurdering af SFA-modellen og "Støj"

Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets vurdering af, at SFA-modellen kunne anvendes til at vurdere effektiviseringspotentialer. Nævnet lagde vægt på, at anvendelsen af SFA-modellen beror på Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, og at der anvendes en "bedst-af-to"-tilgang, som minimerer usikkerheder. Desuden er relevante forsigtighedshensyn inddraget.

Vurdering af Forsigtighedshensyn

Energiklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets anvendelse af forsigtighedshensyn. Nævnet vurderede, at det anvendte forsigtighedshensyn på 5 % var sagligt og fagligt begrundet, og at metoden fortsat er under udvikling, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 11, stk. 3.

Vurdering af Robusthed

Nævnet fandt, at Forsyningstilsynets afgørelse opfyldte kravene i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 12, stk. 2, om vurdering af metodens robusthed. De udførte tests var i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, og "bedst-af-to"-tilgangen bidrager til robusthed.

Vurdering af Særlige Omkostninger og Væsentlighedskriteriet

Energiklagenævnet vurderede, at Forsyningstilsynet havde hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3, nr. 4 til at opstille saglige kriterier for udøvelsen af skønnet, herunder et væsentlighedskriterium. Nævnet fandt, at kriteriet på 1 % af totalomkostningerne var sagligt, proportionalt og ikke afskar skønnet, og at det behandlede alle netvirksomheder forholdsmæssigt lige.