Energiklagenævnets afgørelse om individuelt effektiviseringskrav for Tarm Elværk Net A/S i 2020

Energiklagenævnet modtog en klage fra Tarm Elværk Net A/S (herefter klager), repræsenteret af Green Power Denmark, over Forsyningstilsynets afgørelse af 17. december 2019. Afgørelsen omhandlede et individuelt effektiviseringskrav og et krav for utilstrækkelig leveringskvalitet for 2020. Sagen drejede sig primært om, hvorvidt Forsyningstilsynet med rette havde pålagt klager et individuelt effektiviseringskrav på 0 kr., som skulle fradrages i indtægtsrammen for 2020 og de efterfølgende årlige indtægtsrammer frem til næste reguleringsperiode. Klager er et selskab, der driver netvirksomhed i henhold til bevillinger efter elforsyningsloven. Netvirksomheder er underlagt indtægtsrammeregulering for at skabe incitament til effektivisering, da de har et naturligt monopol på distribution af elektricitet. Ifølge elforsyningsloven § 69, stk. 1 fastsætter Forsyningstilsynet en indtægtsramme under hensyntagen til den enkelte virksomheds effektiviseringspotentiale. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 1 fastslår, at benchmarking skal anvendes til beregning af økonomisk effektivitet og individuelle effektiviseringskrav. Forsyningstilsynet har udviklet en totaløkonomisk benchmarkingmetode baseret på anbefalinger fra en uafhængig ekspertgruppe (Benchmarkingekspertgruppen). Denne metode anvender en "bedst-af-to"-tilgang med både en DEA-model (Data Envelopment Analysis) og en SFA-model (Stochastic Frontier Analysis). Modellerne beregner en "front", som netvirksomhederne måles op imod. Kriterier for at danne front inkluderer netkomponenter og aktiviteter på mere end ét spændingsniveau, ingen utilstrækkelig leveringskvalitet i tre år i træk, og indberettede GIS-data. Metoden afviger dog på visse punkter fra ekspertgruppens anbefalinger, herunder SFA-modelform, nettab, normgrid og nettospidsbelastning. Forsyningstilsynet fastsatte et effektiviseringspotentiale på 0,84 pct. for klager og et effektiviseringskrav på 0 kr. efter fradrag i indtægtsrammen. Visse omkostninger, herunder nettab og myndighedsbehandling, blev udeholdt fra omkostningsgrundlaget. For andre særlige omkostninger anvendte Forsyningstilsynet et væsentlighedskriterium på 1 pct. af totalomkostningerne, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3. Klager ansøgte om udeholdelse af advokatbistand, men dette blev afvist. Klager gjorde overordnet gældende, at Forsyningstilsynets afgørelse skulle ophæves og hjemvises, da benchmarkingmodellen ikke levede op til kravene i elforsyningsloven og Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder. Klager anførte navnlig: - Urealistiske og kontraintuitive effektiviseringspotentialer: Det samlede effektiviseringspotentiale på ca. 712 mio. kr. (14 % af totalomkostninger, 28 % af driftsomkostninger) blev anset for urealistisk højt, og der var store udsving i potentialer fra år til år. - Homogenitet: Netvirksomhederne er ikke homogene, da de opererer på forskellige spændingsniveauer og under forskellige rammevilkår. Modellens input og output fanger ikke kompleksiteten, hvilket strider mod Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 2. Klager mente, at Forsyningstilsynet ikke foretog en individuel vurdering af robusthed, som krævet i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 12, stk. 2. - "Fronten" er ikke repræsentativ: Fronten tilgodeser netvirksomheder uden 50/60-kV net og ældre net, og frontrestriktionerne er utilstrækkelige. - Konstant skalaafkast: Antagelsen om konstant skalaafkast er kontraintuitiv og ikke statistisk understøttet, hvilket fører til markant forskellige resultater ved mindre justeringer. - SFA-modellen: Modellen overestimerer effektiviseringspotentialer på grund af manglende "støj" (l-parameter tæt på 0), hvilket gør "bedst-af-to"-tilgangen illusorisk. - Forsigtighedshensyn: Det generelle forsigtighedshensyn på 5 % er utilstrækkeligt til at udligne modellens fejl, og loftet over effektiviseringspotentialer er arbitrært. - Særlige omkostninger: Væsentlighedskravet for særlige omkostninger mangler hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3, nr. 4, er for højt (1 % af totalomkostninger) og medfører forskelsbehandling. - Individuelle, dokumenterede og fordyrende rammevilkår: Modellen tager ikke tilstrækkeligt hensyn til korrosion langs den jyske vestkyst og bymæssighed. Forsyningstilsynet indstillede, at afgørelsen blev stadfæstet. De anførte, at benchmarkingmetoden bygger på fagligt anerkendte og robuste metoder i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger. Tilsynet bestred, at effektiviseringspotentialerne var urealistisk høje, da de var relative og totaløkonomiske, og at niveauet svarede til forventningerne. De fastholdt, at netvirksomhederne var tilstrækkeligt homogene, og at fronten var repræsentativ. Anvendelsen af konstant skalaafkast og SFA-modellen var i overensstemmelse med ekspertgruppens anbefalinger og understøttet af tests. Forsigtighedshensyn var passende og reducerede usikkerheder. Vedrørende særlige omkostninger henviste Forsyningstilsynet til, at væsentlighedskriteriet var sagligt begrundet i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3, nr. 4 og behandlede store og små netvirksomheder ens. Klager havde ikke ansøgt om korrektion for korrosion og bymæssighed, hvorfor disse punkter ikke blev behandlet af Energiklagenævnet.

Energiklagenævnet stadfæstede Forsyningstilsynets afgørelse af 17. december 2019. Nævnet vurderede, at Forsyningstilsynets udarbejdede metode opfyldte kravene i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 2, herunder at metoden bygger på fagligt anerkendte metoder, er neutral mellem drifts- og investeringsomkostninger, beskriver netvirksomhedernes omkostninger i vidt omfang og tager passende hensyn til individuelle, dokumenterede og fordyrende rammevilkår samt leveringskvalitet. Energiklagenævnet behandlede klagers bemærkninger som følger: ### Effektiviseringspotentiale Nævnet fandt ikke, at det samlede effektiviseringspotentiale for netvirksomhederne var urealistisk højt, eller at det fastsatte effektiviseringskrav for klager på 0,84 pct. var urimeligt højt. Nævnet lagde vægt på, at potentialet er en relativ økonomisk effektivitet, og at der er indarbejdet et loft over effektiviseringspotentialerne (24 pct.) samt fjernelse af outliere i modellen, i overensstemmelse med forarbejderne til elforsyningsloven og Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger. ### Homogenitet og "Fronten" Energiklagenævnet fandt, at de benchmarkede netvirksomheder var tilstrækkeligt homogene. Nævnet lagde vægt på, at metoden er udarbejdet i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, som fandt, at kun netvirksomheder med net på 50 kV adskilte sig i en grad, der krævede øget forsigtighedshensyn ved udmøntning. Der var ikke grundlag for at antage, at effektiviseringspotentialerne udmøntes usagligt eller i strid med lighedsprincippet. Nævnet fandt desuden, at fronten i DEA-modellen var tilstrækkeligt repræsentativ. ### Konstant skalaafkast Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets anvendelse af konstant skalaafkast i DEA-modellen. Dette var i overensstemmelse med Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger, som vurderede, at det ikke udgjorde en barriere for konsolidering eller strukturel udvikling i sektoren. Konkrete tests udført af Forsyningstilsynet viste desuden, at hypotesen om konstant skalaafkast ikke kunne forkastes. ### SFA-modellen og "støj" Energiklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets vurdering af, at SFA-modellen kunne anvendes til at vurdere netvirksomhedernes effektiviseringspotentialer, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 1 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 2. Nævnet lagde vægt på, at anvendelsen af SFA-modellen beror på anbefalinger fra Benchmarkingekspertgruppen, og at der er tale om en "bedst-af-to-tilgang". Relevante forsigtighedshensyn var inddraget. ### Anvendelse af forsigtighedshensyn Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Forsyningstilsynets anvendelse af forsigtighedshensyn i forbindelse med benchmarkingmetoden, jf. Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 11, stk. 3. Nævnet lagde vægt på, at det anvendte forsigtighedshensyn var sagligt og fagligt begrundet, og at metoden fortsat er under videreudvikling. ### Benchmarkingmodellens robusthed Energiklagenævnet fandt, at Forsyningstilsynets afgørelse opfyldte kriterierne i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 12, stk. 2, hvorefter Forsyningstilsynet skal vurdere, om metoden på robust vis kan anvendes til at udmønte individuelle effektiviseringskrav. De udførte tests var tilstrækkelige og baseret på Benchmarkingekspertgruppens anbefalinger. ### Særlige omkostninger og væsentlighedskriteriet Nævnet vurderede, at der var hjemmel i Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 10, stk. 3, nr. 4 til at opstille saglige kriterier for udøvelsen af skønnet, og at væsentlighedskriteriet udgjorde et sådant kriterie. Kriteriet afskar ikke skønnet og blev vurderet proportionalt og sagligt, da det behandlede alle netvirksomheder forholdsmæssigt lige. Afgørelsen blev truffet i medfør af elforsyningsloven § 89, stk. 1 og Bekendtgørelse om indtægtsrammer for netvirksomheder § 54, stk. 1.