Energiklagenævnets afgørelse om Vesterhav Syd Havvindmøllepark - Stadfæstelse af Energistyrelsens afgørelse

Sagen omhandler en klage fra Sammenslutningen af sommerhusgrundejerforeninger på Holmsland Klit (herefter klager) over Energistyrelsens afgørelse af 14. december 2020. Afgørelsen gav Vattenfall Vindkraft Vesterhav Syd P/S (herefter Vattenfall) tilladelse til at igangsætte anlægsarbejdet af havvindmølleparken Vesterhav Syd, med hjemmel i Lov om fremme af vedvarende energi § 25. Denne tilladelse erstattede de miljømæssige vilkår fra en tidligere afgørelse af 22. december 2016 og var baseret på en ny miljøkonsekvensrapport af 1. maj 2020. Energiklagenævnet havde tidligere, den 19. april 2021, afgjort, at klagen ikke skulle tillægges opsættende virkning.

Sagens forhistorie og projektbeskrivelse

Projektet med Vesterhav Syd Havvindmøllepark har rødder i en energipolitisk aftale fra marts 2012, der sigtede mod at øge andelen af vedvarende energi. I oktober 2012 udpegede Havvindmølleudvalget egnede placeringer for kystnære havvindmølleprojekter, herunder Vesterhav Syd, med en anbefalet minimumsafstand på 4 km fra byer og sommerhusområder for møller på 200 meter. Efter en udbudsrunde i 2016 vandt Vattenfall retten til at opføre parken. Energistyrelsen meddelte etableringstilladelse den 22. december 2016. Denne tilladelse blev dog påklaget, og Energiklagenævnet ophævede og hjemviste den 20. december 2018 den del af afgørelsen, der vedrørte miljøvurderingen, til fornyet behandling. Dette førte til udarbejdelsen af en ny miljøkonsekvensrapport og to offentlige høringer i 2019-2020, hvorefter Energistyrelsen traf den påklagede afgørelse af 14. december 2020.

Projektet omfatter opstilling af 20 havvindmøller af mærket Siemens Gamesa, hver med en effekt på 8,4 MW og en totalhøjde på 193 meter til vingespids. Møllerne placeres på en lige linje ca. 9 km ud for den jyske vestkyst ved Ringkøbing Fjord. Projektet inkluderer også etablering af to parallelle ilandføringskabler ved Klegod. Parkens levetid er anslået til 25 år.

Energistyrelsens begrundelse for tilladelsen

Energistyrelsen lagde vægt på, at placeringen og minimumsafstanden til kysten var politisk besluttet. Miljøkonsekvensrapporten havde undersøgt alternative placeringer inden for det udpegede koncessionsområde samt et 0-alternativ (ingen gennemførelse af projektet). Styrelsen vurderede, at den valgte opstilling var den mest fordelagtige ud fra et miljømæssigt, teknisk og økonomisk perspektiv.

Vedrørende landskab og visuelle forhold anerkendte Energistyrelsen, at projektet ville medføre en væsentlig visuel påvirkning og kunne opleves som en forstyrrelse af landskabet og oplevelsesværdien, herunder for kulturarven ved Nr. Lyngvig Fyr. Styrelsen bemærkede dog, at der ikke findes specifikke regler, der regulerer den visuelle eller landskabelige påvirkning fra projekter på havet, i modsætning til eksempelvis Naturbeskyttelsesloven eller Planloven. Styrelsen vurderede, at den valgte mølletype og opstillingsmønster opfyldte kravene fra 2016-afgørelsen, og at yderligere reduktion af den visuelle påvirkning ikke var mulig inden for koncessionsområdet. Miljøkonsekvensrapporten anvendte en zoneinddeling baseret på rapporten ”Store vindmøller i det åbne land” (Skov- og Naturstyrelsen 2007), hvor nærzonen (0-5,7 km) ikke nåede ind over land, og mellemzonen (5,7-13 km) var fokus for den primære påvirkning. Rapporten konkluderede, at projektet ville medføre en væsentlig visuel påvirkning om dagen fra stranden og de højeste klitter i mellemzonen.

Klagers bemærkninger

Klager anførte, at etableringstilladelsen ikke burde meddeles på grund af de væsentlige miljøindvirkninger. Klager fremhævede flere punkter:

• Mangelfuld proces og manglende vurdering af alternativer: Klager mente, at afgrænsningen af koncessionsområdet var politisk fastlagt i 2012, før offentligheden blev inddraget, og at Energistyrelsen havde afvist en offentlig debat herom. Der var ikke foretaget vurderinger af alternativer uden for det udpegede koncessionsområde, hvilket klager anså for at være i strid med principperne i Århus-Konventionen og gældende regler for miljøvurdering af projekter. Klager henviste til, at Havvindmølleudvalgets screeningsrapport fra 2012 ikke redegjorde for konsekvenserne af den kystnære placering, i modsætning til Energistyrelsens egen rapport fra 2007 om opstilling af store vindmøller på havet.
• Indgåelse af bindende koncessionsaftale: Klager udtrykte forundring over, at Energistyrelsen indgik en bindende koncessionsaftale i december 2016, før klagesager var afgjort, og anså det for økonomisk uansvarligt. Klager kritiserede, at den bindende aftale blev brugt som argument for ikke at undersøge alternativer uden for koncessionsområdet i den nye miljøvurderingsrapport, og at der ikke var foretaget en samfundsøkonomisk vurdering af at stoppe projektet.
• Energistyrelsens habilitet: Klager rejste tvivl om Energistyrelsens habilitet som både planmyndighed og bygherre (eller med stor interesse i projektet), idet styrelsen havde en økonomisk interesse i at undgå kontraktmæssige problemer. Klager mente, at den nye miljøkonsekvensrapport primært havde til formål at fastholde kontrakten med Vattenfall frem for at stille spørgsmål til de miljømæssige gener.
• Ødelæggende visuel påvirkning: Klager fastholdt, at møllerne ville være ødelæggende for oplevelsen af kystlandskabet og det frie udsyn over havet, og at Energistyrelsens anerkendelse af den væsentlige visuelle påvirkning ikke var en tilstrækkelig begrundelse for at gennemføre projektet. Klager kritiserede desuden, at miljøkonsekvensrapporten anvendte en zoneinddeling for landmøller (5,7 km for nærzone) i stedet for den mere restriktive definition for havmøller (13 km for nærzone) fra Energistyrelsens egen rapport fra 2007, hvilket ifølge klager nedtonede de visuelle konsekvenser. Klager mente også, at visualiseringerne var slørede og ikke retvisende. Endelig anførte klager, at argumentet om billig grøn energi ved kystnær placering var forældet, da billigere strøm nu kan produceres længere til havs.

Energiklagenævnet stadfæstede Energistyrelsens afgørelse af 14. december 2020.

Energiklagenævnets kompetence og prøvelse

Energiklagenævnet fastslog, at det har kompetence til at behandle klager over Energistyrelsens afgørelser truffet i henhold til Lov om fremme af vedvarende energi § 66, stk. 1, herunder de miljømæssige forhold i afgørelser efter Lov om fremme af vedvarende energi § 25, når disse også er omfattet af Lov om fremme af vedvarende energi § 27 og Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM). Nævnet bemærkede, at Energistyrelsens tilladelse af 14. december 2020 var meddelt under iagttagelse af Lov om fremme af vedvarende energi § 27, stk. 1 og Bekendtgørelse om konsekvensvurdering vedrørende internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter ved projekter om etablering m.v. af elproduktionsanlæg og elforsyningsnet på havet § 2, stk. 1. Tilladelsen efter Lov om fremme af vedvarende energi § 25 erstatter delvist tilladelsen efter Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 25, jf. Bekendtgørelse om samordning af miljøvurderinger og digital selvbetjening m.v. for planer, programmer og konkrete projekter omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 9, stk. 1, nr. 3. Nævnets kompetence er begrænset til de miljømæssige forhold i afgørelsen af 14. december 2020, der vedrører elanlægget på havet, og kan ikke tage stilling til forudgående politiske beslutninger eller grundlaget for koncessionsområdets afgrænsning.

Indgåelse af koncessionsaftale og habilitet

Energiklagenævnet fandt, at spørgsmålet om indgåelse af en koncessionsaftale før en klagesag er afgjort, ligger uden for nævnets kompetence, da det ikke er et miljømæssigt forhold i afgørelsen efter Lov om fremme af vedvarende energi § 25. Nævnet bemærkede dog, at koncessionsaftalen fra 2016 indeholdt forbehold for miljøvurderingsregler og klager. Vedrørende Energistyrelsens habilitet fandt nævnet ingen grund til at tilsidesætte styrelsens lovfastsatte funktion som godkendende VVM-myndighed for elanlæg på havet, jf. Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 17, stk. 4, nr. 2. Energistyrelsen er ikke bygherre, men har forestået udbuddet, og Vattenfall er ansvarlig for opførelsen.

Miljøvurderingsprocessen

Formålet med miljøvurderingsreglerne er at sikre en vurdering af virkningerne på miljøet som grundlag for beslutninger. Afgørelsen træffes på baggrund af ansøgning, miljøkonsekvensrapport, høringer og myndighedens begrundede konklusion, jf. Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 25. Energiklagenævnet lagde til grund, at Energistyrelsens begrundelse for afgørelsen udgjorde den begrundede konklusion efter miljøvurderingsloven, og at rapporten opfyldte lovens krav, jf. Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 24, stk. 1.

Projektets alternative placeringer

Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Energistyrelsens vurdering af alternativer. Miljøkonsekvensrapporten beskrev andre alternative placeringer inden for koncessionsområdet og et 0-alternativ, hvilket var tilstrækkeligt i henhold til Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 20, stk. 2, nr. 4. Nævnet kan ikke tage stilling til, om vindmøller ud fra et politisk og generelt synspunkt skal placeres længere ude på havet.

Landskab og visuelle forhold

Energiklagenævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Energistyrelsens vurdering af projektets virkninger på landskabet, jf. Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 20, stk. 4, nr. 4. Miljøkonsekvensrapporten indeholdt en beskrivelse og vurdering af den visuelle påvirkning, herunder inddragelse af landskabsforhold og eksisterende vindmøller samt billeder fra forskellige placeringer og vejrforhold. Rapporten vurderede, at vindmøllerne ville være synlige fra alle zoner og medføre en væsentlig visuel påvirkning, især i mellemzonen fra stranden og de højeste klitter. Nævnet bemærkede, at lovgivningen ikke fastsætter bestemte metodekrav eller tærskelværdier for beskrivelsen af den visuelle og landskabelige påvirkning, og at Energistyrelsens begrundede konklusion tilstrækkeligt behandlede projektets påvirkning. Der findes ingen grænseværdier for omfanget af et projekts visuelle påvirkning i særlovgivningen, herunder Lov om fremme af vedvarende energi.

Samfundsøkonomiske vurderinger

Nævnet bemærkede, at Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) § 20 ikke fastsætter krav om, at miljøkonsekvensrapporten skal indeholde en vurdering af de samfundsøkonomiske konsekvenser ved at stoppe projektet eller flytte opstillingsområdet.

På baggrund af ovenstående stadfæstede Energiklagenævnet Energistyrelsens afgørelse af 14. december 2020.