Stadfæstelse af påbud om nyt vilkår G6 for tank [fortrolig1] beliggende på havneterminalen i Fredericia

Miljø- og Fødevareklagenævnet har stadfæstet Miljøstyrelsens påbud om et nyt vilkår for tank [fortrolig1] beliggende på en havneterminal i Fredericia. Virksomheden, hvis hovedaktivitet er raffinering af mineralolie, har et tankgårdskompleks på Fredericia Havn, hvor tanken er placeret. Området er kortlagt på vidensniveau 2 (V2) efter jordforureningsloven, og grundvandspejlet ligger tæt på terræn med strømningsretning mod Lillebælt. Basistilstandsrapporter indikerer, at spild vil sive til grundvand og Lillebælt, da tankgårdsbunden er ubefæstet og ikke har kapacitet til at tilbageholde spild.

Miljøstyrelsens påbud

Miljøstyrelsen meddelte den 8. februar 2019 påbud med hjemmel i Miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1 om et nyt vilkår G6 for tank [fortrolig1]. Vilkåret kræver, at tanken inden ibrugtagning etableres med foranstaltninger til overvågning af tankbundens tæthed ved lækagedetektion samt membran eller dobbeltbund. Påbuddet blev begrundet med, at tankgården ikke forebygger emissioner til jord og grundvand ved lækage fra tankbunden, men kun inddæmmer store spild. Tanken var ude af drift for inspektion, vedligeholdelse og reparation, hvor alle bundplader skulle udskiftes. Miljøstyrelsen vurderede, at denne udskiftning udgjorde en "større istandsættelse", der udløste krav om anvendelse af BAT 51 ii) eller iii) fra BAT-konklusionerne vedrørende raffinering af mineralolie og gas. Styrelsen mente desuden, at tanken ikke opfyldte BAT 51 i) på grund af manglende lækagedetektion. Omkostningerne ved at etablere membran og lækagedetektion blev anslået til 6.475.000 kr., mens en 1:1 udskiftning af tankbunden kostede 2.050.000 kr. Miljøstyrelsen fandt påbuddet proportionalt, da udsivning fra en tankbund uden barriere og lækagedetektion potentielt kunne forløbe uopdaget i 15-20 år.

Klagerens argumenter

Klageren anførte, at der hverken i Miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1 eller loven i øvrigt var hjemmel til påbuddet. Klageren mente, at den påtænkte udskiftning af bundplader ikke var af et omfang, der udløste BAT 51 ii) og iii), og at tanken allerede overholdt BAT 51 i) (vedligeholdelsesprogram) og BAT 51 iv) (inddæmning), da BAT 51 kun kræver anvendelse af én eller en kombination af teknikker. Klageren argumenterede for, at "istandsættelse" i BAT 51 ii) og iii) kun gælder for nye tanke eller større moderniseringer, ikke almindelig vedligeholdelse eller småreparationer. Klageren henviste til EEMUA 159, som ikke indikerer, at udskiftning af bundplader er en "større istandsættelse", og at omkostningerne på ca. 2 mio. kr. ikke understøttede dette. Klageren påpegede desuden, at praksis i Tyskland og Holland kun kræver membran/dobbeltbund, hvis tanken løftes, og at Miljøstyrelsen burde have undersøgt dette. Påbuddet blev anset for disproportionalt, med omkostninger til membran og lækagedetektion opgjort til 4,4 mio. kr. (senere opjusteret til 16,9 mio. kr. for en tilsvarende tank). Klageren mente, at Miljøstyrelsens forslag om dobbeltbund ikke var miljømæssigt forsvarligt, da den nederste bund ikke kan inspiceres, og at en forurening ville opdages senere. Klageren frygtede meromkostninger på 66-99 mio. kr. årligt, hvis påbuddet skulle gælde for alle tanke, og afviste, at der generelt var problemer med hullede tankbunde, idet lækager ofte opstod i forbindelse med inspektion.

Miljøstyrelsens bemærkninger

Miljøstyrelsen fastholdt, at udskiftning af en hel tankbund var en så omfattende renovering, at den faldt under begrebet "istandsættelse" i BAT-konklusionerne. Styrelsen var enig i, at klagers tanke generelt opfyldte BAT 51 i) og iv), men at kravet om lækagedetektion ikke var opfyldt for tankene på havneterminalen. Miljøstyrelsen bemærkede, at BAT 51 ii) og iii) var afprøvede og teknisk/økonomisk mulige løsninger. Styrelsen afviste, at det var nødvendigt at indhente praksis fra andre EU-lande, da BAT-konklusionens tekst var klar. Miljøstyrelsen fandt påbuddet proportionalt og henviste til, at klager tidligere havde etableret membran og lækagedetektion uden at løfte tanken. Styrelsen understregede, at der var behov for en permanent løsning på problemet med defekte tankbunde og jordforureninger.

Nye oplysninger under sagens behandling

Klageren gentog sine argumenter og oplyste, at tankbunden overvåges via risikobaseret inspektion og vedligeholdelse i henhold til EEMUA 159. Klageren overvejede lækagekontrol via udvidet tankradarfunktion og påpegede, at nuværende overvågning også inkluderede rundering og opfølgning på beholdningsregnskab. Klageren henviste til Reference Document on Best Available Techniques on Emissions from Storage (July 2006), som beskriver, at eftermontering af dobbeltbund i eksisterende tanke er vanskelig, ekstremt dyr og ikke giver samme beskyttelsesniveau som nye tanke. Klageren argumenterede for, at begrebet "overhaul" i den engelske BAT-konklusion var bredere end "istandsættelse" og ikke omfattede den planlagte udskiftning af tankbunden. Klageren fastholdt, at en enkelt bund med lækagekontrol og vedligeholdelsesprogram var tilstrækkelig til at overholde gældende BAT-krav, og at etablering af membran krævede løft eller flytning af tanken med usikkerheder til følge.

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Miljøstyrelsens afgørelse af 8. februar 2019 om påbud om nyt vilkår G6 for tank [fortrolig1] beliggende på havneterminalen i Fredericia.

Hjemmel og risiko for forurening

Nævnet fandt, at virksomheden er omfattet af bestemmelserne om godkendelse af forurenende virksomhed i Miljøbeskyttelseslovens kapitel 5, og at påbuddet var meddelt med hjemmel i Miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at virksomheden indebar en nærliggende risiko for væsentlig forurening. Dette blev begrundet med, at tanken er etableret på fyldmateriale med grundvand tæt på terræn og hydraulisk kontakt med Lillebælt, hvilket betyder, at en eventuel lækage vil nedsive direkte til grundvandet og videre til Lillebælt. Den eksisterende lækagekontrol, bestående af rundering og opfølgning på beholdningsregnskab via tankradar, blev ikke anset for tilstrækkelig til at imødegå den potentielle risiko.

Fortolkning af BAT 51 og "istandsættelse"

Nævnet bemærkede, at formålet med BAT 51 er at forebygge eller reducere emissioner til jord og grundvand. Ved vurderingen af, om BAT 51 er opfyldt, skal der foretages en samlet vurdering af den konkrete indretning og de lokale geologiske og hydrologiske forhold. Nævnet var enig i, at BAT 51 iv) (tilstrækkelig lageranlægsinddæmning) var opfyldt, men uenig i, at tanken med sin nuværende indretning opfyldte BAT 51 i) (vedligeholdelsesprogram inklusive lækagedetektion), da der ikke var installeret egentlig lækagedetektion. Uanset dette fandt nævnet, at det ikke ville være tilstrækkeligt at opfylde BAT 51 i) og iv) alene, henset til tankens placering og de lokale forhold. Nævnet var uenig med klageren i, at udskiftning af samtlige bundplader i tank [fortrolig1] ikke udgjorde en "istandsættelse" som anført i BAT 51 ii) og iii). Nævnet vurderede, at tankbunden som helhed udgør en så væsentlig del af tankens konstruktion og funktion, at udskiftning heraf må anses for istandsættelse, uanset om det sker i forbindelse med almindelig vedligeholdelse. Vilkåret om at efterkomme enten BAT 51 ii) eller iii) blev fundet egnet til at sikre området mod forurening.

Proportionalitetsvurdering

Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde betydelig vægt på tankens placering i et sårbart område med hydraulisk kontakt til Lillebælt og den nærliggende risiko for væsentlig forurening. Efter en afvejning af alle relevante hensyn fandt nævnet, at det konkrete vilkår, fastsat i medfør af Miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1, og som svarer til gældende BAT-konklusioner, var i overensstemmelse med det EU-retlige og det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Klagerens anførte forventede omkostninger til opfyldelse af påbuddet kunne derfor ikke føre til et andet resultat, især henset til lokalitetens sårbarhed og kvalitet. Nævnet bemærkede desuden, at påbuddet giver klageren frit valg mellem de tilgængelige teknikker, og at potentielle fremtidige påbud for andre tanke skal vurderes konkret og ikke var omfattet af nærværende afgørelse.