Planklagenævnets afgørelse om lokalplanpligt for etablering af kolonihaveområde og afslag på ændring af kommuneplanramme

Aarhus Kommune traf den 11. juni 2018 afgørelse om, at etablering af et nyt kolonihaveområde på en ejendom i landzone var lokalplanpligtigt. Kommunen afslog desuden at ændre kommuneplanrammen for ejendommen. Afgørelsen blev påklaget til Planklagenævnet, som modtog klagen den 19. september 2018.

Ejendommen og kommuneplanen

Klagen vedrører en landbrugsejendom på ca. 4,8 ha i landzone, der primært fremstår som græsareal. Ejendommen er omfattet af kommuneplanramme 1200008LA i kommuneplan 2017, som udlægger den til "Bynært Landskab". Rammen angiver, at området skal anvendes som et grønt landskab, der skaber afstand mellem bysamfund, og at større tekniske anlæg, der kan udviske landskabet, som udgangspunkt ikke kan etableres. Ejendommen er desuden udpeget til Grønt Danmarkskort. Umiddelbart vest og ca. 200 m øst for ejendommen ligger eksisterende kolonihaveområder, hvoraf en del er lokalplanlagt til kolonihaver.

Forløbet og kommunens afgørelse

Klageren ansøgte den 21. december 2016 om tilladelse til etablering af en kolonihaveforening. Aarhus Kommune behandlede dette som en ansøgning om ændring af kommuneplanrammen. Efter vedtagelsen af Kommuneplan 2017 anmodede klageren om en konkret forvaltningsretlig afgørelse.

Kommunen afgjorde, at etablering af et nyt kolonihaveområde på 4,7 ha med ca. 40 kolonihavehuse i et hidtil ubebygget landzoneområde med naturinteresser ville medføre en væsentlig ændring i det bestående miljø og derfor var lokalplanpligtigt. Kommunen afslog at ændre kommuneplanrammen med henvisning til, at området er en del af en grøn kile, der bidrager til at skabe afstand mellem eksisterende haveforeninger, og at der allerede er udlagt arealer til kolonihaver andre steder i byen.

Klagepunkter

Klageren gjorde gældende, at projektet ikke var lokalplanpligtigt, ikke stred mod kommuneplanrammen, og at afgørelsen havde karakter af ekspropriation. Klageren henviste til, at rekreative formål, herunder kolonihaver, er en del af rammebestemmelsens ordlyd, og at kommunen har pligt til at udlægge områder til kolonihaver jf. Planlovens § 11 a, nr. 9 og Planlovens § 11 c. Desuden anførte klageren, at afslaget de facto var en rådighedsindskrænkning, der måtte sidestilles med ekspropriation eller fredning, da ejendommen var uden økonomisk værdi. Klageren henviste til Grundlovens § 73 og artikel 1 i 1. tillægsprotokol til den europæiske menneskerettighedskonvention.

Klageren påberåbte sig også lighedsgrundsætningen, idet kommunen ejer nabokolonihaver, der ifølge klageren havde samme områdemæssige begrænsninger og betegnelse som klagerens ejendom. Klageren mente, at kommunen handlede ud fra egen interesse og udøvede konkurrenceforvridning, usaglig forvaltning og magtfordrejning. Kommunen bestred dette og oplyste, at de kommunale kolonihaveområder blev etableret mellem 1934 og 1955 og altid har været udlagt som kolonihaveområder i kommuneplanerne, i modsætning til klagerens ejendom.

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen over Aarhus Kommunes afgørelse af 11. juni 2018. Nævnet stadfæstede kommunens vurdering af, at etablering af et nyt kolonihaveområde var lokalplanpligtigt, og at der ikke var grundlag for at ændre kommuneplanrammen for ejendommen.

Planklagenævnets kompetence

Planklagenævnet kunne tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med kommunens afgørelse efter Planloven § 58, stk. 1, nr. 3. Dette omfattede spørgsmål om overensstemmelse med kommuneplanen, lokalplanpligt, og overholdelse af almindelige forvaltningsretlige principper som lighedsgrundsætningen.

Ekspropriation

Nævnet bemærkede, at planlægning efter planloven som udgangspunkt er erstatningsfri regulering af ejendomsretten. Kommunen havde ikke truffet en afgørelse vedrørende ekspropriation jf. Planlovens § 47. En kommuneplan har ikke bindende virkning for borgerne og kan derfor ikke være i strid med Grundlovens § 73 eller artikel 1 i 1. tillægsprotokol til den europæiske menneskerettighedskonvention. Nævnet fandt derfor ikke, at der var tale om ekspropriation.

Udlæg af kolonihaver i kommuneplanen

Nævnet fandt, at etablering af kolonihaver stred mod kommuneplanramme 1200008LA, da området skulle anvendes som et grønt landskab, der skaber afstand mellem bysamfund, og hvor større tekniske anlæg ikke kan udviske landskabet. Nævnet bemærkede desuden, at Planlovens § 11 c ikke forpligter kommunen til specifikt at planlægge for kolonihaver på klagerens ejendom. Derfor kunne nævnet ikke give medhold på disse punkter.

Lokalplanpligt

Planklagenævnet vurderede, at klagerens projekt med etablering af et nyt kolonihaveområde med ca. 40 kolonihavelodder ville medføre en væsentlig ændring af det bestående miljø og dermed var lokalplanpligtigt jf. Planlovens § 13, stk. 2. Nævnet lagde vægt på, at ejendommen i dag fremstår som et græsareal og fungerer som en grøn adskillelse mellem eksisterende kolonihaveområder.

Lighedsgrundsætningen og usaglige hensyn

Nævnet bemærkede, at kommunen som udgangspunkt frit kan beslutte, om den ønsker at tilvejebringe en lokalplan. Kommunen har dog pligt til at udarbejde et forslag til lokalplan, hvis der er tale om et lokalplanpligtigt byggeprojekt, som er i overensstemmelse med kommuneplanen jf. Planlovens § 13, stk. 3. Da nævnet fandt, at projektet ikke var i overensstemmelse med kommuneplanrammen, var kommunen ikke forpligtet til at udarbejde et forslag til lokalplan. Lighedsgrundsætningen fandt ikke anvendelse i denne situation, da planloven udtømmende regulerer, hvornår en kommune er forpligtet til at udarbejde et forslag til en lokalplan. Nævnet fandt derfor ikke, at kommunen havde handlet i strid med planloven eller lighedsgrundsætningen.

Afgørelse og gebyr

Planklagenævnet kunne ikke give medhold i klagen. Afgørelsen er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 3. En eventuel retssag skal anlægges inden 6 måneder jf. Lov om Planklagenævnet § 3, stk. 4. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne jf. Lov om Planklagenævnet § 4, stk. 1. Det indbetalte klagegebyr blev ikke tilbagebetalt jf. Bekendtgørelse om gebyr for indbringelse af klager for Planklagenævnet § 3.