Ældretilsynsloven § 9

Det følger af servicelovens § 150 d, stk. 1, at tilsiger forholdene i den registreringspligtige enhed det, kan Styrelsen for Patientsikkerhed give påbud om krav til den social- og plejefaglige indsats eller om midlertidigt at indstille driften af den social- og plejefaglige indsats hos den pågældende enhed helt eller delvis.

Af servicelovens § 150 d, stk. 2 fremgår det endvidere, at afgørelser om påbud ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

Der er ikke fastsat eksplicitte regler om sanktionsmuligheder for kommunalbestyrelsen som led i tilsynet med de kommunale opgaver efter servicelovens §§ 83, 83 a og 86, jf. servicelovens § 151. Det fremgår af vejledning nr. 9765 af 2. oktober 2023 om hjælp og støtte efter serviceloven, punkt 303, at kommunalbestyrelsen har, medmindre informationerne er åbenlyst utroværdige, pligt til at undersøge sagen og i givet fald at få rettet op på forholdene hurtigst muligt, hvis der f.eks. kommer oplysninger frem om, at plejen og omsorgen for beboere på et plejehjem eller beboerne i et botilbud tilsyneladende ikke er i overensstemmelse med kommunens politik på området. Det fremgår endvidere af vejledning nr. 9765 af 2. oktober 2023 om hjælp og støtte efter serviceloven, punkt 305, at kommunalbestyrelsens beslutninger om den overordnede tilrettelæggelse af tilsynet og om, hvordan der skal gribes ind ved uregelmæssigheder, ligger i naturlig forlængelse af beslutningerne om det kommunale serviceniveau for plejen.

For en nærmere beskrivelse af gældende ret henvises til pkt. 2.1.1.1 og 2.1.1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget.

Med lovforslagets kapitel 7 reguleres bl.a. det nye ældretilsyns sanktionsmuligheder over for de omfattede plejeenheder.

Det foreslås i stk. 1, at ældretilsynet træffer afgørelse om følgende, når det er nødvendigt for at sikre kvalitet i helhedsplejen i en plejeenhed omfattet af § 2:

1. Påbud om inden for en nærmere fastsat frist at sikre kvalitet i helhedsplejen inden for et eller flere af temaerne, jf. § 7, stk. 3.

2. Påbud om at modtage den nødvendige rådgivning og sparring, jf. § 4, stk. 3.

3. Forbud mod indflytning af nye beboere i plejeenheden, jf. § 2, nr. 1-5, for en bestemt periode.

4. Forbud mod indtag af nye borgere hos leverandører, jf. § 2, nr. 6, for en bestemt periode.

Det foreslåede stk. 1 vil medføre, at ældretilsynet vil have kompetence til at træffe afgørelse om de oplistede sanktioner overfor de plejeenheder, der vil være omfattet af den foreslåede § 2, når det vurderes nødvendigt af hensyn til at sikre kvalitet i helhedsplejen i den enkelte plejeenhed.

Om »det er nødvendigt af hensyn til at sikre kvalitet i helhedsplejen«, vil bero på en konkret helhedsvurdering, som ældretilsynet vil foretage med afsæt i det vurderingskoncept, der vil danne rammen for ældretilsynets vurdering af plejeenhedens kvalitet i helhedsplejen, og som vil blive udviklet frem imod idriftsættelsen af ældretilsynet den 1. juli 2025. Der henvises i den forbindelse til lovforslagets § 7 og bemærkningerne hertil.

Ældretilsynets mulighed for at anvende sanktioner skal ses som en del af det retssikkerhedsmæssige værn om, at de ældre borgere generelt får en helhedspleje med en kvalitet, der afspejler det beskrevne i ældreloven. Derfor vil der også kunne være tilfælde, hvor tilsynet får oplysninger om en plejeenhed, som gør, at der øjeblikkeligt må træffes afgørelse om en sanktion f.eks. oplysning om akut risiko for de ældre borgere. Ældretilsynets vurdering af behovet for at anvende en sanktion skal derfor også ske ud fra de konkrete forhold i en plejeenhed.

Ældretilsynets sanktionsmuligheder skal også ses i tæt sammenhæng med ældretilsynets formål, som vil være – ved læringsorienteret dialog – at støtte de omfattede plejeenheder i at sikre kvalitet i helhedsplejen. Det forudsættes derfor, at der i forbindelse med anvendelsen af sanktioner også sker en læringsorienteret dialog mellem den pågældende plejeenhed og ældretilsynet. Dertil vil ældresynets fokus på i denne sammenhæng at skabe en tillidsfuld samarbejdsrelation være afgørende for, at kontrollen i form af tilsynet og sanktionen opleves som meningsfuld og understøttende for læring og videndeling eller som bidragende til at reducere risikoen for fatale fejl.

Vurderingen af, hvilken sanktionsmulighed, som er den bedst egnede i forhold til den enkelte plejeenhed, vil i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet indebære, at sanktionen skal være rimelig i forhold til det mål, som ønskes opnået.

Det bemærkes, at oplistningen af sanktionsmulighederne ikke vil være til hinder for, at ældretilsynet kan træffe afgørelse om flere sanktioner samtidig, såfremt det vurderes rimeligt og nødvendigt i forhold til det eller de mål, som ønskes opnået. Det bemærkes derudover, at bestemmelsen vil gælde generelt. Muligheden for at anvende sanktioner vil således ikke være afhængig af, om behovet for at sikre kvalitet i helhedsplejen er konstateret i forbindelse med et risikobaseret (planlagt) eller et reaktivt tilsyn.

Fælles for sanktionerne vil således gælde, at ældretilsynet – forud for anvendelsen af en eller flere sanktioner – skal foretage en konkret helhedsvurdering af forholdene i plejeenheden, herunder en vurdering af karakteren af udfordringerne med kvalitet i helhedsplejen set i forhold til andre mulige tiltag, herunder muligheden for f.eks. at støtte enheden med rådgivning og sparring om kvalitet i helhedsplejen. Centralt for vurderingen vil også være, om plejeenhedens kvalitet i helhedsplejen kan sikres på baggrund af plejeenhedens arbejde med forbedre forholdene ud fra den eller de pågældende sanktioner.

Fælles for sanktionerne vil derudover gælde, at ældretilsynets endelige vurdering af, at iværksættelse af en sanktion anses for det bedste redskab i forhold til den konkrete plejeenhed, vil udgøre en afgørelse. Ældretilsynet skal som følge heraf forud for afgørelsen iagttage gældende forvaltningsretlige grundsætninger om bl.a. proportionalitetsprincippet, officialprincippet og forvaltningslovens regler om partsrettigheder, herunder bl.a. ret til partshøring og partsaktindsigt samt om begrundelse og klagevejledning til afgørelsen. I begrundelsen skal det derfor bl.a. tydeliggøres for plejeenheden, hvad der ligger til grund for ældretilsynets vurdering af plejeenhedens kvalitet i helhedsplejen og dermed også for valget af sanktion eller sanktioner.

Det skal i forhold til sanktionerne bemærkes, at det forudsættes, at ældretilsynet i relevant omfang, og som led i myndighedsopgaven, samarbejder og koordinerer med andre myndigheder og tilsyn i forbindelse med at der træffes afgørelser om sanktioner overfor plejeenheder. Det vil f.eks. kunne ske igennem dialog med den eller de relevante myndigheder, når det vedrører forhold i plejeenheder, som ikke udelukkende er relevant for ældretilsynet, eller når ældretilsynet er vidende om afgørelser fra andre myndigheder, som kan være modstridende med en påtænkt afgørelse om en sanktion fra ældretilsynet. Det vil f.eks. kunne være i forhold til medicinhåndtering, mulige overtrædelser af arbejdsmiljøloven m.v., hvor det vil kunne være relevant at koordinere med en anden myndighed, herunder en anden tilsynsmyndighed, handlekommunen m.v.

Det foreslåede stk. 1, nr. 1, vil indebære, at ældretilsynet vil have kompetence til at træffe afgørelse om påbud om inden for en nærmere fastsat frist at sikre kvalitet i helhedsplejen inden for et eller flere af temaerne, som er oplistet idet foreslåede § 7, stk. 3.

Påbud efter det foreslåede nr. 1 vil f.eks. kunne være relevant at udstede i tilfælde af, at arbejdstilrettelæggelsen, herunder personalets tone, adfærd og kultur i den pågældende enhed ikke i tilstrækkelig grad understøtter de ældre borgeres selvbestemmelse.

Ældretilsynet vil i medfør af det foreslåede skulle opstille det eller de krav i påbuddet, som ældretilsynet vurderer vil være nødvendige af hensyn til at sikre kvalitet i helhedsplejen i relation til et eller flere af de tre oplistede temaer og angive en frist for, hvornår det eller de krav skal være opfyldt. Vurderingen af hvilke krav, som vil være relevante og nødvendige i forhold til plejeenheden, vil skulle ske med afsæt i det vurderingskoncept, der vil danne rammen for ældretilsynets vurdering af plejeenhedens kvalitet i helhedsplejen, og som vil blive udviklet frem imod idriftsættelsen af ældretilsynet den 1. juli 2025.

Ældretilsynet vil i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet skulle foretage en vurdering af graden af forholdenes alvorlighed, og hvor hurtigt forholdene bør være bragt i orden, herunder om det er sandsynligt, at den enkelte plejeenhed inden for fristen vil kunne opfylde kravet eller kravene i påbuddet. Det forudsættes således, at påbuddet har en karakter, som giver plejeenheden mulighed for at efterkomme det, og at dette er formuleret klart. Hvis ikke det er muligt, bør det overvejes, om der i stedet er en anden sanktion, som vil være relevant.

Ældretilsynet vil som følge af det foreslåede § 7, stk. 2, have mulighed for at foretage opfølgende tilsyn i form af et reaktivt tilsyn, inden ophævelsen af påbuddet, for at sikre sig at kravet eller kravene i påbuddet er opfyldt, og at kvaliteten i helhedsplejen således er sikret. Ældretilsynet vil på den baggrund kunne foretage en vurdering af, om påbuddet f.eks. fortsat skal gælde med en ny frist, eller om afgørelsen om påbud skal ophæves.

Det foreslåede stk. 1, nr. 2, vil indebære, at ældretilsynet vil kunne træffe afgørelse om påbud om at modtage den nødvendige rådgivning og sparring, jf. det foreslåede § 4, stk. 3. Det bemærkes, at formålet med denne sanktion er at bidrage til læring i plejeenheden og for plejeenheden at opbygge viden og egne kompetencer til at sikre kvalitet i helhedsplejen. Påbuddet vil være udtryk for et krav til plejeenheden om at anvende den nødvendige støtte i form af rådgivning og sparring fra ældretilsynet. Der henvises i den forbindelse til lovforslagets § 4 og bemærkningerne hertil.

Det foreslåede stk. 1, nr. 3, vil indebære, at ældretilsynet vil kunne træffe afgørelse om forbud mod indflytning af nye beboere i plejeenheden, som fremgår af det foreslåede § 2, nr. 1-5, for en bestemt periode. Det foreslåede stk. 1, nr. 4, vil i lighed hermed indebære, at ældretilsynet vil kunne træffe afgørelse om forbud mod indtag af nye borgere hos leverandører, som fremgår af det foreslåede § 2, nr. 6, for en bestemt periode.

Disse to sanktioner udgør de mest indgribende over for hhv. plejeenheder efter § 2, nr. 1-5, og leverandører efter § 2, nr. 6. De bør derfor kun anvendes i helt ekstraordinære tilfælde, hvor ældretilsynet vurderer, at det at modtage nye beboere eller indtage nye borgere vil være uforsvarligt uden omgående ændringer.

Forbuddene vil både kunne gælde generelt i forhold til indflytning af nye beboere og indtag af nye borgere men vil også kunne gælde afgrænset i forhold til bestemte ”kategorier” af borgere, f.eks. særligt komplekse og plejekrævende borgere.

Ældretilsynet vil i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet skulle foretage en helhedsvurdering af graden af forholdenes alvorlighed i forhold til risikoen for de ældre borgere, og hvor hurtigt forholdene bør være bragt i orden. Derudover vil det være centralt for ældretilsynet at overveje, om forholdene i plejeenheden også giver anledning til f.eks. at udstede påbud efter det foreslåede nr. 1 om krav til sikre kvalitet i helhedsplejen med henblik på at tydeliggøre over for plejeenheden, hvilke forhold der skal bringes i orden. Ligeledes vil det være centralt for ældretilsynet at overveje, om andre relevante myndigheder skal orienteres, herunder den stedlige kommunalbestyrelse med henblik på at orientere de enkelte borgeres handlekommuner.

Det bemærkes til de foreslåede sanktionsmuligheder i nr. 3 og 4, at uanset at plejeenheden modtager et forbud fra ældretilsynet efter det foreslåede, vil kommunalbestyrelsen efter § 28 i det samtidigt fremsatte forslag til ældrelov have en forsyningsforpligtelse, som vil medføre, at kommunalbestyrelsen skal sørge for, at der er de nødvendige tilbud efter ældreloven, og at kommunalbestyrelsen opfylder sit forsyningsansvar ved brug af egne tilbud og ved samarbejde med andre kommuner, regioner eller private tilbud.

Det bemærkes endvidere, at uanset at en privat leverandør af helhedspleje modtager et påbud efter det foreslåede stk. 1, nr. 4, vil kommunalbestyrelsen efter § 18 i det samtidigt fremsatte forslag til ældrelov fortsat skulle skabe grundlag for, at personer, der modtager et pleje- og omsorgsforløb efter § 10 og madudbringning efter § 13 i det samtidigt fremsatte forslag til ældrelov kan vælge mellem to eller flere leverandører, hvoraf den ene leverandør kan være kommunal. Kommunalbestyrelsen vil eksempelvis kunne opfylde denne forpligtelse ved at tilbyde personen et fritvalgsbevis efter § 18, stk. 2, nr. 2, i det samtidigt fremsatte forslag til ældrelov, som giver borgere, der er visiteret til hjælp efter §§ 10 og 13, adgang til, at de pågældende borgere selv indgår aftale med en cvr-registreret virksomhed om hjælpens udførelse.

Det foreslås i stk. 2, at afgørelser efter stk. 1 ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

Ældretilsynets afgørelse om at anvende en eller flere af de sanktioner, som er oplistet i det foreslåede stk. 1, over for en plejeenhed, vil være afskåret fra klageadgang. Plejeenheden vil i medfør heraf ikke have mulighed for at påklage en afgørelse om en sanktion. Det gælder også spørgsmål om, hvorvidt ældretilsynet har overholdt forvaltningsretlige regler ved sagernes afgørelse. Det bemærkes, at bestemmelsen vil videreføre den gældende retstilstand i forhold til afgørelser om sanktioner fra det nuværende statslige ældretilsyn i regi af Styrelsen for Patientsikkerhed uændret. Derudover vil de foreslåede sanktionsmuligheder være mindre indgribende for plejeenhederne end det nuværende statslige ældretilsyns sanktionsmuligheder.

Dog vil plejeenheden have mulighed for at klage til den relevante ældretilsynskommunes borgmester, som er den øverste ansvarlige for tilrettelæggelsen af den kommunale administration, hvilket bl.a. betyder, at borgmesteren skal sikre, at sagsbehandlingen fungerer hensigtsmæssigt. Klager over kommunens sagsbehandling eller en specifik sagsbehandler vil derfor skulle rettes til kommunens borgmester.

Det skal bemærkes, at det kommunale tilsyns kompetence i forhold til de kommunalbestyrelser, som vil varetage funktionen som ældretilsyn, ikke berøres. Det kommunale tilsyn i Ankestyrelsen kan således efter § 48 a i kommunestyrelsesloven beslutte at rejse en tilsynssag, hvis tilsynet bliver bekendt med, at et ældretilsyn muligvis ikke overholder lovgivningen, som gælder for kommunerne, herunder regler i denne foreslåede lov. Ankestyrelsen beslutter selv, om der er tilstrækkelig anledning til at rejse en tilsynssag.

I stk. 3 foreslås det, at ældreministeren kan fastsætte nærmere regler om ældretilsynets afgørelser efter stk. 1.

Med det foreslåede bemyndiges ældreministeren til at kunne fastsætte nærmere regler om ældretilsynets afgørelser om sanktioner over for de plejeenheder, som vil være omfattet. Det vil f.eks. kunne omfatte sagsbehandlingsregler, indholdet i afgørelserne m.v.

Der henvises i øvrigt til de almindelige bemærkninger, pkt. 2.1.3.10.