Punkt
I.
Indledning
1 – 4
II.
Hvilke myndigheder er omfattet af loven?
5 – 9
III.
Reglerne om myndighedernes fremgangsmåde ved anvendelse af visse tvangsindgreb uden for strafferetsplejen
10 – 75
a.
Hvilke typer af tvangsindgreb er omfattet af reglerne?
11 – 14
b.
Valg af kontrolmåde (proportionalitet)
– 15
c.
Forvaltningslovens regler
16 – 28
Hvem er beskyttet af reglerne?
18 – 21
Reglerne om inhabilitet
– 22
Reglerne om vejledning og repræsentation
– 23
Reglerne om partsaktindsigt
– 24
Reglerne om begrundelse
– 25
Reglerne om klagevejledning
26 – 28
d.
Myndighedens notatpligt
29 – 33
e.
Reglerne om varsling
34 – 68
Hvem skal varsles?
– 35
Tidspunktet for varslingen og varslingsskrivelsens form
– 36
Varslingsskrivelsens indhold
37 – 41
Partens indsigelser
42 – 45
f.
Fravigelse af kravet om varsling
– 46
Formålet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes
47 – 50
Hensynet til parten selv taler for det
– 51
Afgørende hensyn til private eller offentlige interesser
– 52
Hensynet til rigets udenrigspolitiske og økonomiske interesser, herunder forholdet til EU
53 – 54
Øjeblikkelig gennemførelse er påkrævet
– 55
Underretning er umulig eller uforholdsmæssig vanskelig
– 56
”Blandede” kontrolbesøg mv.
57 – 58
Forhold, der falder uden for det oprindelige tvangsindgreb
– 59
Fælles kontrolbesøg mv.
– 60
Myndighedens oplysningspligt ved fravigelse af reglerne om varsling
61 – 68
Skriftlig meddelelse
61 – 64
Mundtlig meddelelse
65 – 68
g.
Legitimation
69 – 70
Pligt til at vise legitimation
– 69
Undtagelse fra pligten til at vise legitimation
– 70
h.
Skånsomhed ved foretagelse af indgrebet
– 71
i.
Udarbejdelse af rapport om indgrebet
72 – 75
Offentliggørelse af oplysninger om resultatet af et kontrolbesøg mv.
– 75
IV.
Anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen ved mistanke om strafbare lovovertrædelser
76 – 109
a.
Hvilke typer af tvangsindgreb er omfattet af reglerne?
77 – 85
b.
Hvem er beskyttet af reglerne?
86 – 87
c.
Begrænsninger i gennemførelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen
88 – 99
På hvilket tidspunkt skal mistanken foreligge?
89 – 90
Hvornår er der ”rimelig grund til mistanke”?
91 – 96
d.
Adgang til at gennemføre tvangsindgreb, selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om strafbart forhold
97 – 99
Senere brug af oplysninger under en eventuel straffesag
– 99
e.
Samtykke
100 – 109
Samtykke fra juridiske personer
– 101
Krav til samtykket
102 – 107
Tilbagekaldelse af et samtykke
108 – 109
V.
Brug af oplysningspligter ved mistanke om strafbare lovovertrædelser
110 – 137
a.
Hvad er en oplysningspligt?
111 – 113
b.
Hvem er beskyttet af reglerne?
– 114
c.
Hvornår foreligger der ”konkret mistanke”?
115 – 116
d.
Adgang til at anvende oplysningspligter, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
117 – 132
Adgang til at anvende oplysningspligter over for den mistænkte, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
118 – 120
Adgang til at anvende oplysningspligter over for andre end den mistænkte, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
121 – 124
Hvornår er der tale om ”andre end den mistænkte”?
125 – 130
Mulighed for anvendelse af andre kontrolbeføjelser
– 131
Senere brug af oplysninger under en eventuel straffesag
– 132
e.
Vejledning
133 – 135
f.
Samtykke
136 – 137
Bilag
Bilag 1. Lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter
46
I. Indledning
1. Ved lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter er der gennemført en samlet regulering af en række spørgsmål, der vedrører tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har mulighed for uden for strafferetsplejen at foretage tvangsindgreb uden forudgående retskendelse, samt tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtet til at meddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed.
Loven indeholder bl.a. regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederne skal følge ved iværksættelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen (kontrolbesøg mv.), herunder regler om myndighedernes pligt til at give underretning til vedkommende borger eller virksomhed forud for et tvangsindgrebs gennemførelse, samt regler om myndighedernes pligt til at udarbejde en rapport, hvis der konstateres overtrædelser af lovgivningen.
Desuden indeholder loven regler om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen i tilfælde, hvor der opstår mistanke om, at en borger eller virksomhed har begået et strafbart forhold.
Loven træder i kraft den 1. januar 2005.
Loven er optrykt som bilag 1 til vejledningen.
2. Loven er udarbejdet på grundlag af Retssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428/2003.
Lovforslaget blev skriftligt fremsat den 26. november 2003. Fremsættelsen er gengivet i Folketingstidende (F.T.) 2003/04, tillæg A, s. 3107, og lovforslaget som fremsat er gengivet i F.T. 2003/04, tillæg A, s. 3041. Lovforslaget blev den 10. december 2003 undergivet 1. behandling, som er gengivet i F.T. 2003/04, Folketingets forhandlinger, s. 2896. Retsudvalget afgav betænkning den 27. maj 2004. Betænkningen findes i F.T. 2003-2004, tillæg B, s. 2142. Lovforslaget blev den 1. juni 2004 undergivet 2. behandling, der er gengivet i F.T. 2003/04, Folketingets forhandlinger, s. 11312. Den 4. juni 2004 blev lovforslaget undergivet 3. behandling, som er gengivet i F.T. 2003/04, Folketingets forhandlinger, s. 11710. Den vedtagne lov er gengivet i F.T. 2003/04, tillæg C, s. 786.
3. Bestemmelserne i loven er minimumsbestemmelser, således at regler i anden lovgivning, der giver parten en bedre retsstilling, i almindelighed går forud for lovens bestemmelser.
I visse særlige tilfælde kan der dog blive tale om at fravige lovens bestemmelser, også selv om loven ville give parten en bedre retsstilling. Lovens regler må således bl.a. vige for anden lovgivning, der tilsigter at opfylde internationale forpligtelser, herunder regler, der beror på EU-retlige forpligtelser.
EU-retlige regler har i visse tilfælde direkte virkning her i landet, hvilket vil sige, at reglerne har virkning her i landet uden gennemførelse ved national lovgivning. I det omfang lovens regler ikke er forenelige med sådanne EU-regler, følger det af princippet om EU-rettens forrang, at de EU-retlige regler går forud for lovens regler.
4. Det følger af de enkelte forvaltningsmyndigheders vejledningspligt, at borgerne og virksomhederne, herunder navnlig parter i de pågældende sager, i fornødent omfang skal vejledes om lovens indhold.
II. Hvilke myndigheder er omfattet af loven?
5. Lovens kapitel 1 indeholder de almindelige regler om lovens anvendelsesområde.
Loven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning. Denne afgrænsning svarer til, hvad der er fastsat i forvaltningsloven og offentlighedsloven.
Loven omfatter således alle forvaltningsmyndigheder, uanset om de tilhører den statslige eller den kommunale forvaltning, og uanset om der er tale om almindelige forvaltningsmyndigheder, særlige nævn eller råd.
6. Loven omfatter ikke Folketinget, Folketingets Ombudsmand og andre myndigheder med tilknytning til Folketinget som f.eks. Rigsrevisionen.
7. Uden for loven falder endvidere domstolene, også for så vidt angår de sager uden for den egentlige retspleje, der er henlagt til domstolene.
Loven gælder heller ikke for herværende udenlandske myndigheder og internationale organisationer.
Loven gælder ikke for sager om færøske og grønlandske anliggender.
8. Uden for loven falder som hovedregel også institutioner, foreninger og selskaber, der er organiseret på privatretligt grundlag. Det gælder, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan sidestilles med den, som sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndigheder.
9. Efter lovens § 1, stk. 4, kan vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at loven helt eller delvis skal gælde for nærmere angivne selskaber, institutioner, foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, i det omfang de pågældende ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at anvende tvangsindgreb eller oplysningspligter som nævnt i lovens § 1, stk. 1-3.
III. Reglerne om myndighedernes fremgangsmåde ved anvendelse af visse tvangsindgreb uden for strafferetsplejen
10. Lovens kapitel 2 indeholder regler om forvaltningsmyndighedernes fremgangsmåde ved gennemførelsen af visse tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.
At der skal være tale om tvangsindgreb uden for strafferetsplejen indebærer navnlig, at tvangsindgreb, som i medfør af retsplejelovens regler foretages som led i straffesagers behandling, ikke er omfattet.
I de fleste tilfælde, hvor forvaltningsmyndigheder har adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, er der ikke krav om, at myndigheden forinden skal indhente en retskendelse. Hvor der i lovgivningen undtagelsesvist er fastsat krav om forudgående retskendelse ved gennemførelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, finder reglerne i lovens kapitel 2 ikke anvendelse, jf. § 1, stk. 5.
a. Hvilke typer af tvangsindgreb er omfattet af reglerne?
11. Reglerne i lovens kapitel 2 gælder ved gennemførelse af tvangsindgreb, der består i 1) husundersøgelse eller 2) undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer, jf. § 1, stk. 1.
12. Med udtrykket ”husundersøgelse” sigtes der bl.a. til undersøgelse af private lokaliteter, som anvendes til beboelse. Herudover omfatter udtrykket andre rum, der ikke er offentligt tilgængelige, som f.eks. fabriks- og lagerlokaler, baglokaler til butikker mv., garager, stalde og lader. Omfattet er tillige kontorer og kontorlignende lokaler, i det omfang de ikke er offentligt tilgængelige.
Husundersøgelse omfatter også undersøgelse af rum mv. i befordringsmidler, i det omfang de kan siges at være sidestillet med beboelsesrum som f.eks. kahytsrum på et skib og soverum i lastbiler. Herudover er undersøgelse af transportmidler ikke omfattet. F.eks. er undersøgelse af en bils bagagerum eller førerkabine eller undersøgelse af lasten i et skib eller en lastbil ikke omfattet af lovens kapitel 2.
Husundersøgelse omfatter ikke undersøgelse af lokaler, hvortil der er almindelig offentlig adgang som f.eks. butiks- og restaurationslokaler. Udenfor falder desuden indgreb i form af undersøgelse af udendørs lokaliteter som f.eks. marker, haver, gårdspladser og byggepladser.
Udtrykket husundersøgelse omfatter heller ikke indgreb i form af bl.a. prøveudtagninger (f.eks. jord- eller vandprøver). Imidlertid vil lovens kapitel 2 finde anvendelse, hvis myndigheden i forbindelse med foretagelse af en prøveudtagning mv. skal have adgang til lokaliteter, således at der som følge heraf vil være tale om en husundersøgelse.
13. Med udtrykket ”undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer” sigtes der til enhver rådighedsberøvelse og undersøgelse af private notater, forretningspapirer, regnskaber, protokoller, logbøger og andre dokumenter. Det gælder, hvad enten de pågældende oplysninger mv. findes i papirform eller elektronisk form.
Legitimationspapirer og andre papirer som f.eks. pas og kørekort, der er udstedt af en offentlig myndighed og er beregnet til forevisning, er ikke omfattet.
Foranstaltninger som f.eks. åbning og tilbageholdelse, der vedrører breve mv. under forsendelse , er ikke omfattet af udtrykket ”undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer”.
14. Reglerne i lovens kapitel 2 finder anvendelse i alle tilfælde, hvor en myndighed beslutter, at der med hjemmel i lovgivningen skal iværksættes et af de nævnte indgreb. Omfattet er således ikke kun de formentlig meget få tilfælde, hvor der måtte opstå behov for – med politiets bistand – at anvende fysisk tvang. Det vil sige, at det er uden betydning, om vedkommende borger eller virksomhed giver samtykke til indgrebets gennemførelse. Lovens kapitel 2 omfatter derfor også tilfælde, hvor den pågældende part ikke protesterer mod, at myndigheden foretager et af de nævnte indgreb.
b. Valg af kontrolmåde (proportionalitet)
15. Et tvangsindgreb må kun anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet (proportionalitetsprincippet), jf. § 2.
Inden en myndighed træffer beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, skal myndigheden således overveje, om indgrebet eventuelt kan erstattes af andre og mindre indgribende kontrolmåder.
En myndighed bør derfor f.eks. overveje, om de oplysninger, som myndigheden ville kunne tilvejebringe ved at gennemføre et tvangsindgreb, i stedet vil være mulige at indhente ved at rette en mere formløs henvendelse til parten og anmode denne om at indsende relevante dokumenter mv.
Inden for de enkelte forvaltningsområder må de kontrolformål mv., der kan begrunde iværksættelse af et tvangsindgreb, i vidt omfang antages at indebære, at det kun undtagelsesvist vil være relevant nærmere at overveje, om indgrebet eventuelt ville kunne erstattes af andre og mindre indgribende dispositioner.
c. Forvaltningslovens regler
16. I lovens § 3 fastsættes det, at forvaltningslovens regler om inhabilitet (forvaltningslovens §§ 3-6), vejledning og repræsentation (forvaltningslovens §§ 7-8), partsaktindsigt (forvaltningslovens §§ 9-10 og §§ 12-18) samt begrundelse og klagevejledning (forvaltningslovens §§ 22-26) finder anvendelse ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb.
De nævnte bestemmelser i forvaltningsloven finder – i lighed med de øvrige bestemmelser i lovens kapitel 2 – kun anvendelse ved tvangsindgreb, der består i husundersøgelse eller i undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer. Der henvises herved til pkt. 11-13.
17. De nævnte bestemmelser i forvaltningsloven finder anvendelse ”ved beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb”. En sådan beslutning anses for truffet på det tidspunkt, hvor myndigheden beslutter, at der med hjemmel i den relevante lovbestemmelse skal iværksættes et tvangsindgreb, f.eks. i form af et kontrolbesøg. Hvis det ved selve gennemførelsen af indgrebet viser sig nødvendigt at anvende tvang, må dette anses for et accessorium til den allerede trufne beslutning.
Hvis en myndighed formløst anmoder en borger eller virksomhed om frivilligt at indsende oplysninger, som ville kunne fremskaffes ved anvendelse af tvangsindgreb, vil der ikke være tale om en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb. De nævnte bestemmelser i forvaltningsloven vil derfor ikke finde anvendelse ved sådanne henvendelser.
Hvem er beskyttet af reglerne?
18. For en række af bestemmelserne i lovens kapitel 2 samt for flere af de bestemmelser i forvaltningsloven, som der er henvist til i lovens § 3, har det betydning, hvem der kan anses for ”part” i sagen. Det gælder således i forhold til lovens §§ 5 og 8 samt forvaltningslovens §§ 8-10, §§ 12-18 og §§ 22-24.
Loven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, som derfor skal forstås i overensstemmelse med forvaltningsrettens almindelige partsbegreb.
19. I overensstemmelse hermed vil det forhold, at der træffes beslutning om at iværksætte et tvangsindgreb, indebære, at den, som indgrebet skal iværksættes overfor, må anses for part i den pågældende sag.
Det gælder ikke alene i tilfælde, hvor indgrebet iværksættes for at indhente oplysninger om vedkommendes egne forhold. Også i tilfælde, hvor tvangsindgrebet iværksættes for at indhente oplysninger om en anden persons forhold, skal den person, virksomhed mv., som der iværksættes et tvangsindgreb overfor, anses for part.
20. Det forhold, at en person ved sin henvendelse til en forvaltningsmyndighed rent faktisk giver anledning til, at myndigheden gennemfører et tvangsindgreb, medfører ikke i sig selv, at den pågældende bliver part i sagen. Således vil den, der ved at rette henvendelse til f.eks. en skatte- eller miljømyndighed giver anledning til, at myndigheden iværksætter en undersøgelse, ikke af denne grund få stilling som part i sagen.
Der henvises i øvrigt til pkt. 49-55 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, hvor partsbegrebet er nærmere behandlet.
21. Lovens kapitel 2 omfatter (i modsætning til lovens kapitel 3) ikke foranstaltninger, som en myndighed måtte være berettiget til at foretage i forhold til myndighedens eget personale som f.eks. åbning af ansattes e-post. Spørgsmål herom er i stedet reguleret af persondataloven mv. og straffelovens regler om brevhemmeligheden.
Lovens kapitel 2 finder heller ikke (i modsætning til lovens kapitel 3) anvendelse i tilfælde, hvor en offentlig institution måtte have adgang til lokaler mv., der bebos af personer, som opholder sig på institutionen, eller f.eks. måtte have adgang til at åbne post, der modtages af institutionens beboere.
Lovens kapitel 2 finder endvidere ikke (i modsætning til lovens kapitel 3) anvendelse i forhold til en myndigheds kontrolbesøg mv. hos en anden offentlig myndighed.
Reglerne om inhabilitet
22. Lovens § 3 henviser bl.a. til forvaltningslovens regler om personlig inhabilitet.
En person, der virker inden for den offentlige forvaltning, kan derfor ikke medvirke ved behandlingen af en sag om iværksættelse af et tvangsindgreb, hvis vedkommende er inhabil efter reglerne i forvaltningsloven.
Den, som er bekendt med, at der for den pågældendes vedkommende foreligger forhold, som kan bevirke inhabilitet, skal snarest underrette sin foresatte inden for myndigheden.
Der henvises i øvrigt til forvaltningslovens kapitel 2 om inhabilitet samt pkt. 13-27 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, hvor reglerne om inhabilitet er nærmere behandlet.
Reglerne om vejledning og repræsentation
23. Lovens § 3 henviser desuden til forvaltningslovens regler om vejledning og repræsentation.
For alle forvaltningsmyndigheder gælder der således en almindelig pligt til at vejlede borgerne i forbindelse med sager om iværksættelse af tvangsindgreb.
Endvidere kan den, der er part i en sag om gennemførelse af tvangsindgreb, i almindelighed på ethvert tidspunkt af sagens behandling vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre, herunder bl.a. under gennemførelsen af tvangsindgrebet.
Myndighederne skal desuden i forbindelse med varsling af tvangsindgreb af egen drift vejlede den pågældende borger eller virksomhed om retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre ved gennemførelsen af tvangsindgrebet. Der henvises i den forbindelse til pkt. 39.
Retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre må i visse tilfælde vige for hensyn til væsentlige offentlige eller private interesser, jf. herved forvaltningslovens § 8, stk. 2. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor formålet med et kontrolbesøg vil kunne forspildes, hvis myndighederne skulle afvente, at en repræsentant kommer til stede.
Der henvises i øvrigt til forvaltningslovens kapitel 3 om vejledning og repræsentation samt pkt. 28-44 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, hvor reglerne om vejledning og repræsentation er nærmere behandlet.
Reglerne om partsaktindsigt
24. Lovens § 3 henviser også til hovedparten af forvaltningslovens kapitel 4, der vedrører partens ret til aktindsigt.
En person eller virksomhed mv., som der iværksættes tvangsindgreb overfor, eller som i øvrigt er part, har således i medfør af forvaltningslovens kapitel 4 som udgangspunkt ret til aktindsigt i en sag, der vedrører iværksættelse af et tvangsindgreb.
Forvaltningslovens § 11 om udsættelse af sagen i anledning af en aktindsigtsbegæring finder ikke anvendelse.
Der henvises i øvrigt til forvaltningslovens kapitel 4 om partsaktindsigt samt pkt. 56-57, 62-100 og 102-104 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, hvor reglerne om partsaktindsigt er nærmere behandlet.
Reglerne om begrundelse
25. Lovens § 3 henviser endvidere til forvaltningslovens regler om begrundelse.
Det betyder, at der for alle forvaltningsmyndigheder gælder en pligt til at begrunde beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb over for borgere og virksomheder.
Begrundelsespligten er navnlig aktuel i forbindelse med den underretning (varsling), som myndigheden skal give i forbindelse med gennemførelsen af tvangsindgrebet. Der henvises derfor nærmere til omtalen heraf under pkt. 34-68.
Reglerne om klagevejledning
26. Lovens § 3 henviser herudover til forvaltningslovens regler om klagevejledning.
Det påhviler dermed alle forvaltningsmyndigheder at give borgere og virksomheder klagevejledning i forbindelse med gennemførelsen af tvangsindgreb. Klagevejledning skal gives i de tilfælde, hvor der er klageadgang, og hvor beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb meddeles skriftligt.
27. Klagevejledning skal ikke gives i forbindelse med den underretning (varsling), som myndigheden skal give forud for gennemførelsen af tvangsindgrebet (se nærmere om varsling under pkt. 34-68). Det skyldes, at beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb ikke på dette tidspunkt kan påklages.
28. Klagevejledning skal derimod gives i de tilfælde, hvor myndigheden – efter at den pågældende borger eller virksomhed har fremsat indsigelser i forbindelse med den forudgående varsling – fastholder beslutningen om iværksættelse af tvangsindgrebet, og i de tilfælde, hvor myndigheden iværksætter et tvangsindgreb uden varsel og skriftligt meddeler beslutningen på stedet. I tilfælde, hvor myndigheden har meddelt beslutningen mundtligt på stedet, og den pågældende borger eller virksomhed efterfølgende forlanger at få beslutningen meddelt skriftligt, skal en sådan efterfølgende skriftlig meddelelse også indeholde klagevejledning.
Det er i de nævnte tilfælde en forudsætning, at der inden for det pågældende forvaltningsområde eksisterer en klageadgang for så vidt angår beslutningen om at iværksætte et tvangsindgreb. Loven indeholder ikke generelle regler om adgangen til at klage over beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb. Det vil sige, at spørgsmålet om klageadgang vil bero på de regler mv., der er på det enkelte forvaltningsområde.
Der henvises i øvrigt til forvaltningslovens kapitel 7 om klagevejledning samt pkt. 139-144 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, hvor reglerne om klagevejledning er nærmere omtalt.
d. Myndighedens notatpligt
29. En myndighed skal gøre notat om oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, som modtages mundtligt, eller som myndigheden på anden måde bliver bekendt med, hvis oplysningerne er af betydning for beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb, jf. lovens § 4. Bestemmelsen svarer til den almindelige bestemmelse om notatpligt i offentlighedslovens § 6.
30. Den offentlige forvaltning indhenter ofte mundtlige oplysninger om faktiske omstændigheder som grundlag for sine beslutninger om iværksættelse af tvangsindgreb mv. Denne fremgangsmåde kan betyde en hurtigere og enklere sagsbehandling, og dens anvendelse bør ikke søges begrænset. Det er dog vigtigt, at adgangen for parten til at få oplysninger i en sag om tvangsindgreb ikke udelukkes ved, at myndigheden anvender denne fremgangsmåde. Det er ligeledes af betydning for forvaltningsmyndigheden selv, at det senere vil være muligt at konstatere, hvilke faktiske oplysninger der indgik i beslutningsgrundlaget, f.eks. hvis det senere overvejes, om en sag er blevet behandlet korrekt.
31. Notatpligtens udstrækning er ikke i første række afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men beror i højere grad på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Det afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er således, om oplysningen er af en sådan karakter, at den tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Den omfatter således i første række oplysninger om gjorte iagttagelser, resultatet af foretagne målinger og andre undersøgelser, fastslåede oplysninger om økonomiske forhold og lignende.
Myndighedens egne standpunkter, argumenter eller vurderinger med hensyn til en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb vil derimod ikke være omfattet af notatpligten. Det samme gælder oplysninger om indholdet af gældende ret.
32. Notatpligten gælder alle oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der ikke allerede fremgår af sagens dokumenter, uanset på hvilken måde oplysningerne er tilgået sagen. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der udveksles mundtligt inden for samme myndighed, f.eks. mellem ansatte. Også oplysninger, som stammer fra andre af myndighedens sager eller fra registre, skal noteres på sagen, eventuelt i form af en henvisning.
33. Det er ikke en nødvendig konsekvens af notatpligten, at oplysningerne straks ved modtagelsen skrives ned i et særligt dokument. Der vil som hidtil kunne gøres notat om oplysningerne i den pågældende myndigheds interne arbejdsmateriale, f.eks. referatark og lignende, herunder bl.a. elektronisk notering.
e. Reglerne om varsling
34. Når myndigheden har truffet beslutning om at iværksætte et tvangsindgreb, skal myndigheden give parten meddelelse herom forud for gennemførelsen af tvangsindgrebet, jf. § 5, stk. 1.
Der er i en række tilfælde mulighed for at fravige dette krav. Der henvises herved nærmere til pkt. 46-56.
Hvem skal varsles?
35. Meddelelse skal gives til den, som tvangsindgrebet retter sig imod. Den, som tvangsindgrebet retter sig imod, er den person eller virksomhed mv., der råder over de lokaliteter eller de papirer, som indgrebet retter sig imod.
Som eksempel kan nævnes en virksomhed eller privatperson, der ejer eller lejer de lokaler, som skal undersøges i forbindelse med et tvangsindgreb.
I tilfælde, hvor der er tale om en juridisk person, bør meddelelsen i almindelighed sendes til den juridiske persons hovedsæde, medmindre der fra den pågældende virksomheds side er givet samtykke til, at meddelelsen alene sendes til den underafdeling, produktionsenhed, forretning mv., hvor kontrolbesøget mv. skal foretages. At meddelelsen i almindelighed bør sendes til hovedsædet er ikke til hinder for, at myndigheden samtidig hermed sender en kopi af meddelelsen til den pågældende underafdeling mv.
Efter omstændighederne er det ikke enhver part i en sag om gennemførelse af et tvangsindgreb, der skal underrettes om en beslutning om gennemførelse af tvangsindgreb. Der kan således være personer, som efter almindelige forvaltningsretlige principper må betragtes som part i en sag, men som ikke efter loven skal underrettes om en beslutning om gennemførelse af tvangsindgreb, fordi de ikke har rådighed over den ejendom eller de papirer, som et tvangsindgreb retter sig imod.
Tidspunktet for varslingen og varslingsskrivelsens form
36. Underretningen til parten, som indgrebet retter sig imod, skal som udgangspunkt ske skriftligt senest 14 dage, inden tvangsindgrebet gennemføres, jf. § 5, stk. 2.
Skriftlighedskravet indebærer ikke, at underretning nødvendigvis skal foretages i form af papirbaseret kommunikation, men alene at underretning ikke kan ske mundtligt. Loven er således ikke til hinder for, at underretning kan ske f.eks. ved at sende en e-post til den pågældende borger eller virksomhed, hvis der i øvrigt er hjemmel til at anvende denne kommunikationsform i det enkelte tilfælde.
Det vil ofte være hensigtsmæssigt, at underretningen gives ved, at fortrykte blanketter udfyldes af myndigheden. Det vil navnlig have relevans på forvaltningsområder, hvor der foretages en række ensartede tvangsindgreb (f.eks. kontrolbesøg).
Varslingsskrivelsens indhold
37. I lovens § 5, stk. 2, er opregnet de oplysninger, som underretningen skal indeholde. Det drejer sig om oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre, hovedformålet med indgrebet samt det faktiske og retlige grundlag for indgrebet.
Underretningen skal endvidere indeholde oplysning om retten til inden for en af myndigheden fastsat frist at fremsætte indsigelse mod den trufne beslutning om iværksættelse af tvangsindgrebet, jf. § 5, stk. 3.
38. Pligten til at underrette om ”tid og sted” for indgrebet betyder, at såvel dato som (i det omfang det er muligt) klokkeslæt for f.eks. et kontrolbesøg skal oplyses. Det er således ikke tilstrækkeligt at oplyse, at et kontrolbesøg gennemføres i en bestemt måned eller uge.
Det skal endvidere oplyses, hvor besøget finder sted. I den forbindelse vil det i almindelighed være tilstrækkeligt at oplyse adressen på f.eks. den virksomhed, som skal undersøges. Hvis der er anledning til det, skal det oplyses, om det kun er en del af f.eks. en virksomhed, der kan forventes berørt af kontrolbesøget mv.
39. Pligten til at underrette om ”retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre” indebærer, at myndigheden af egen drift skal vejlede om denne ret. Der henvises herved også til pkt. 23.
40. Pligten til at underrette om ”hovedformålet” med indgrebet indebærer, at det skal oplyses, hvad der er myndighedens formål med at foretage indgrebet. Hvis der f.eks. er tale om, at myndigheden som led i sin løbende kontrolvirksomhed ønsker at foretage en kontrol af, om parten overholder lovgivningen på et bestemt område, må dette oplyses over for parten.
41. Pligten til at underrette om ”det faktiske og det retlige grundlag” for det påtænkte indgreb betyder, at hjemlen for gennemførelsen af indgrebet skal oplyses. I den forbindelse er det ikke tilstrækkeligt kun at henvise generelt til den pågældende lov mv. Der skal henvises til den konkrete hjemmelsbestemmelse.
For så vidt angår det faktiske grundlag, skal det oplyses, om indgrebet beror på en ren udtrækning, som det kan tænkes ved stikprøvekontrol, eller om der foreligger andre omstændigheder bag besøget, f.eks. en anmeldelse eller en generel risikovurdering af behovet for kontrol inden for den pågældende erhvervsbranche mv.
Hvis det er en anmeldelse, der udgør grundlaget for indgrebet, skal også anmelderens identitet oplyses, medmindre partens interesse i at kende denne oplysning efter en konkret vurdering findes at burde vige for afgørende private eller offentlige interesser, jf. henvisningen i bestemmelsen til forvaltningslovens § 24.
Særligt om arbejdsmiljøområdet bemærkes, at en medarbejder ved Arbejdstilsynet ikke må oplyse arbejdsgiveren eller dennes repræsentant om, at et tilsynsbesøg foretages som følge af en klage. Tilsvarende gælder for stærkstrømsområdet, hvor kontrol- og tilsynsmyndigheden ikke må oplyse ejeren eller brugeren af en elinstallation om, hvorvidt et tilsynsbesøg sker som følge af en klage. Det samme gælder i forbindelse med kontrol hos forhandlere eller producenter af el-materiel samt ved tilsyn på elforsyningsanlæg. Disse bestemmelser går forud for bestemmelsen i lovens § 5, stk. 2, nr. 4.
Partens indsigelser
42. En part har inden for en frist, der fastsættes af myndigheden, adgang til at fremsætte indsigelser mod beslutningen om at iværksætte tvangsindgreb, jf. § 5, stk. 3.
Ved fastsættelsen af fristen bør der tages hensyn til, at parten får rimelig tid til at overveje sagen. På den baggrund bør fristen som udgangspunkt ikke fastsættes til under 7 dage.
Kommer parten inden for den fastsatte frist med indsigelser, har myndigheden pligt til at vurdere, om der er grundlag for at fastholde beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb. Gøres der f.eks. indsigelse mod tidspunktet for indgrebets gennemførelse, må myndigheden foretage en afvejning af bl.a. hensynet til parten over for hensynet til en hensigtsmæssig myndighedsplanlægning. Da varsling som hovedregel skal gives 14 dage inden tvangsindgrebet gennemføres, må det i den forbindelse antages, at der kun undtagelsesvist vil foreligge tilstrækkeligt tungtvejende grunde til at imødekomme en indsigelse mod tidspunktet for indgrebets gennemførelse.
Som eksempler på andre indsigelser kan nævnes tilfælde, hvor parten mener, at de lovmæssige betingelser for at gennemføre tvangsindgrebet ikke er opfyldt. Endvidere kan nævnes den situation, at parten gør indsigelser, fordi parten mener, at vedkommende med rimelig grund kan mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, således at lovens § 9 kan begrænse adgangen til at gennemføre tvangsindgrebet.
43. Hvis myndigheden efter en nærmere vurdering af indsigelserne fastholder beslutningen om gennemførelse af tvangsindgrebet, skal dette begrundes skriftligt over for parten, jf. forvaltningslovens § 24.
Myndigheden har som regel ikke pligt til i en begrundelse at gå ind på samtlige anbringender mv. fra partens side, men i det omfang der er tale om relevante anbringender, er der en formodning for, at de bør berøres i begrundelsen. Den skriftlige meddelelse om fastholdelse af beslutningen skal gives inden eller senest samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet.
44. Hvis parten ikke fremsætter indsigelser mod beslutningen om iværksættelse af tvangsindgreb inden udløbet af den fastsatte frist, er beslutningen endelig, uden at myndigheden i den forbindelse skal give parten nogen ny meddelelse.
45. Fremkommer parten efter udløbet af den fastsatte frist med indsigelser, har myndigheden ikke en ubetinget pligt til at genoptage sagen. Parten har således alene krav på genoptagelse og ny realitetsbehandling af sagen i tilfælde, hvor der i forbindelse med genoptagelsesanmodningen (indsigelserne) fremkommer nye, faktiske oplysninger af så væsentlig betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med myndighedens oprindelige stillingtagen til sagen.
f. Fravigelser af kravet om varsling
46. En myndighed kan efter § 5, stk. 4, nr. 1-5, fravige reglerne om varsling.
Fravigelsen kan ske helt eller delvist. Der kan således forekomme tilfælde, hvor det ikke er nødvendigt helt at undlade at give parten forudgående underretning om det påtænkte tvangsindgreb, men f.eks. alene at fravige reglen om, at underretningen skal gives senest 14 dage før gennemførelsen af indgrebet.
De forskellige undtagelsesmuligheder, der omtales nedenfor, vil i et vist omfang kunne overlappe hinanden.
Formålet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes
47. Efter nr. 1 kan reglerne om varsling fraviges helt eller delvist, hvis øjemedet (formålet) med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis der skulle gives forudgående underretning.
Bestemmelsen tager først og fremmest sigte på de tilfælde, hvor en myndighed foretager tvangsindgreb som led i sin kontrol- eller tilsynsvirksomhed.
48. Kontrolbesøg kan således foretages uvarslet, hvis det i det konkrete tilfælde efter en nærmere vurdering af den enkelte sags omstændigheder må antages, at formålet med kontrolbesøget ville blive forspildt, hvis der skete forudgående varsling. Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en myndighed på baggrund af tidligere erfaringer med en part, en bestemt branche eller dele af en branche har en begrundet formodning om, at den pågældende borger eller virksomhed vil fjerne de genstande mv., der ønskes kontrolleret.
49. Bestemmelsen sigter endvidere til kontrolbesøg, som en myndighed foretager på områder, hvor det generelt må antages, at formålet med kontrollen ville blive forspildt, hvis den pågældende borger eller virksomhed var ”advaret” forinden. Det vil sige, at der sigtes til de ofte forekommende tilfælde, hvor kontrollen har karakter af en kontrol af et ”øjebliksbillede”.
50. Også i tilfælde, hvor tvangsindgrebet ikke foretages som led i kontrol- eller tilsynsvirksomhed, kan der efter en nærmere vurdering af den enkelte sags omstændigheder være risiko for, at formålet med tvangsindgreb ville blive forspildt, hvis der skete forudgående varsling. Som eksempel kan nævnes sager, hvor tvangsindgrebet sker som led i fuldbyrdelsen af en afgørelse, f.eks. hvor kommunen i forbindelse med fuldbyrdelsen af en afgørelse om tvangsfjernelse af et barn søger efter barnet i forældremyndighedsindehaverens bolig.
Hensynet til parten selv taler for det
51. Efter nr. 2, 1. led, kan reglerne om varsling fraviges helt eller delvist, hvis hensynet til parten selv taler for det.
Bestemmelsen vil kunne finde anvendelse, hvis den, som indgrebet er rettet mod, eller dennes repræsentant giver konkret samtykke til – eller ligefrem anmoder om – at der gennemføres et bestemt kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb uden forudgående underretning.
Afgørende hensyn til private eller offentlige interesser
52. Efter nr. 2, 2. led, kan reglerne om varsling fraviges, hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser.
Som et eksempel kan nævnes tilfælde, hvor afgørende hensyn til de ansattes sikkerhed og sundhed taler for, at Arbejdstilsynet gennemfører et kontrolbesøg uden at afvente forudgående underretning.
Bestemmelsen vil desuden efter omstændighederne kunne anvendes i situationer, hvor myndighederne som følge af lovbestemte frister har kort tid til at træffe afgørelse om gennemførelse af et eventuelt kontrolbesøg mv. Som eksempel herpå kan nævnes ordningen efter opkrævningsloven, hvorefter en virksomheds tilsvar af skatter og afgifter mv., som opkræves efter opkrævningsloven, og som for en afregningsperiode er negativt, skal udbetales til virksomheden senest 3 uger efter modtagelse af rettidig angivelse for den pågældende periode. I sådanne tilfælde kan reglerne om varsling i fornødent omfang fraviges, hvis der i perioden mellem myndighedens modtagelse af angivelsen og fristen for udbetaling ønskes gennemført et kontrolbesøg i virksomheden til brug for sagens behandling.
Bestemmelsen giver også adgang til – som en delvis fravigelse af reglerne om varsling – i forbindelse med en forudgående varsling ikke at gøre parten bekendt med det faktiske grundlag for beslutningen om iværksættelse af et tvangsindgreb. Det kan f.eks. være tilfælde, hvor en myndighed ud fra en generel risikovurdering har valgt at rette særlig fokus mod en bestemt gruppe, branche eller vareart mv., og hvor den særlige indsats mod denne gruppe, branche eller vareart mv. vil blive vanskeliggjort, hvis det afsløres, at der er tale om en særlig fokuseret indsats på området. Et eksempel kan også være, at afgørende hensyn til en anmelder eller klager taler for, at anmelderens eller klagerens identitet ikke oplyses.
Hensynet til rigets udenrigspolitiske og økonomiske interesser, herunder forholdet til EU
53. Efter nr. 3 kan reglerne om varsling fraviges helt eller delvist, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU.
Bestemmelsen sigter navnlig til Danmarks EU-retlige forpligtelser. På en række områder følger det således af EU-direktiver, at Danmark er forpligtet til at fastsætte regler om, at kontrolbesøg skal kunne ske uanmeldt.
Desuden er der i en række EU-forordninger fastsat regler om uanmeldt kontrolbesøg. Sådanne forordninger har direkte virkning her i landet.
Pligt til at kunne foretage uanmeldte kontrolbesøg kan også følge af andre internationale forpligtelser end EU-retten. Eksempelvis kan nævnes, at Danmark har tiltrådt en række ILO-konventioner, hvorefter der skal være adgang til at foretage uanmeldte kontrolbesøg.
54. Spørgsmålet om, hvorvidt – og i givet fald i hvilket omfang – der foreligger en international forpligtelse til at gennemføre uanmeldte kontrolbesøg mv., vil bero på en nærmere fortolkning af den pågældende internationale retsakt bestemmelser.
Bestemmelsen vil kun kunne anvendes, hvis det på grundlag af en sådan fortolkning må antages at være nødvendigt at foretage uanmeldte kontrolbesøg mv. for at leve op til en international forpligtelse (f.eks. en forpligtelse til, at en vis andel af en myndigheds kontrolbesøg skal ske uanmeldt).
Øjeblikkelig gennemførelse er påkrævet
55. Efter nr. 4 kan reglerne om varsling fraviges helt eller delvist, hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet.
Bestemmelsen sigter til tilfælde, hvor der kan være et behov for, at en myndighed øjeblikkeligt griber ind og gennemfører et tvangsindgreb f.eks. af hensyn til personers sikkerhed. Som eksempel kan nævnes redningsberedskabets indtrængen i private ejendomme i forbindelse med brande eller udslip.
Underretning er umulig eller uforholdsmæssig vanskelig
56. Efter nr. 5 kan reglerne om varsling fraviges helt eller delvist, hvis forudgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig.
I det omfang der er tale om husundersøgelse eller undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer (se nærmere herom under pkt. 12-13), således at lovens § 5 finder anvendelse, kan nr. 5 eksempelvis være relevant i tilfælde, hvor toldmyndighederne foretager toldkontrol af varer i det danske toldområde, og hvor det ofte ikke vil være muligt på forhånd at fastlægge, hvilke bestemte varer mv. en toldkontol skal omfatte.
”Blandede” kontrolbesøg mv.
57. I nogle tilfælde vil der kunne være tale om, at en myndighed ønsker at gennemføre et kontrolbesøg mv. f.eks. på en virksomhed, uden at de ovennævnte undtagelser til kravet om forudgående varsling er opfyldt for alle de forhold, som kan blive undersøgt under kontrolbesøget.
I sådanne tilfælde af ”blandede” kontrolbesøg mv. kan myndigheden gennemføre det samlede tvangsindgreb uden forudgående varsling, hvis undtagelserne for at undlade forudgående varsling er opfyldt for en ikke uvæsentlig del af et tvangsindgreb, jf. lovens § 5, stk. 5.
58. I udtrykket ”en ikke uvæsentlig del” ligger ikke, at tvangsindgrebet nødvendigvis i overvejende grad skal omfatte forhold, hvor betingelserne for at undlade forudgående varsling er opfyldt. I udtrykket ligger alene, at den del af et tvangsindgreb, der skal kunne danne grundlag for, at det samlede kontrolbesøg gennemføres uden forudgående varsling, ikke må udgøre en ganske underordnet og perifer del af det samlede tvangsindgreb.
Myndighederne vil naturligvis ikke kunne søge at omgå kravet om forudgående varsling ved at lade et kontrolbesøg mv. omfatte visse forhold, som kan henføres til en af de nævnte undtagelser, hvis der ikke er nogen rimelig og naturlig anledning til det.
Forhold, der falder uden for det oprindelige tvangsindgreb
59. Hvis en myndighed under gennemførelsen af et kontrolbesøg mv. bliver opmærksom på ”nye” forhold – det vil sige forhold, som falder uden for myndighedens oprindelige beslutning om et kontrolbesøg – vil sådanne forhold om nødvendigt kunne undersøges med det samme uden forudgående varsling, hvis betingelserne for at undlade forudgående varsling er opfyldt for disse ”nye” forhold.
Der henvises i øvrigt til pkt. 97-98 med hensyn til spørgsmålet om undersøgelse af sådanne ”nye” forhold i de tilfælde, hvor myndigheden har mistanke om, at der i relation til de pågældende forhold kan være begået en strafbar lovovertrædelse.
Fælles kontrolbesøg mv.
60. I tilfælde, hvor flere myndigheder indgår i et samarbejde om fælles kontrolbesøg mv., opnår de enkelte myndigheder ikke af denne grund øgede kontrolbeføjelser. I forbindelse med et fælles kontrolbesøg, kan en myndighed således alene anvende de kontrolbeføjelser, som efter lovgivningen tilkommer denne myndighed, og kan ikke benytte sig af andre myndigheders beføjelser.
Det er i forbindelse med fælles kontrolbesøg den enkelte myndigheds opgave at påse, at lovens regler om fremgangsmåden mv. ved gennemførelse af kontrolbesøg bliver fulgt. Vurderingen af, om der eventuelt er grundlag for f.eks. at undlade forudgående varsling, skal således ske separat for hver enkelt myndighed.
Lovens bestemmelser er ikke til hinder for, at myndigheder har et praktisk samarbejde som led i fælles kontrol, herunder f.eks. i forbindelse med fremsendelse af varslingsskrivelse og udfærdigelse af rapport om kontrolbesøgets gennemførelse. Myndighederne vil også i forbindelse med et fælles kontrolbesøg kunne yde hinanden praktisk bistand.
Myndighedens oplysningspligt ved fravigelse af reglen om varsling
Skriftlig meddelelse
61. I tilfælde, hvor en beslutning om iværksættelse af tvangsindgreb gennemføres uden forudgående varsling, skal myndigheden samtidig med gennemførelsen af tvangsindgrebet give parten skriftlig meddelelse om beslutningen, jf. § 5, stk. 6.
Det vil ofte være hensigtsmæssigt, at underretningen gives i form af fortrykte blanketter, der udfyldes af myndigheden. Det vil navnlig have relevans på forvaltningsområder, hvor der foretages en række ensartede tvangsindgreb (f.eks. kontrolbesøg).
62. Den skriftlige meddelelse skal indeholde de samme oplysninger, som en forudgående varsling skulle have indeholdt, herunder oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre, hovedformålet med indgrebet samt det faktiske og retlige grundlag for indgrebet. Der henvises til bemærkningerne ovenfor under pkt. 37-41.
I tilfælde, hvor der ved en forudgående varsling er sket en delvis fravigelse af reglerne om varslingsskrivelsens indhold – f.eks. således at det faktiske grundlag for et kontrolbesøg ikke er angivet – skal myndigheden samtidig med gennemførelse af tvangsindgrebet giver vedkommende de oplysninger, som er udeladt i den forudgående varsling, hvis de hensyn, der begrundede undladelsen, ikke længere foreligger.
63. Den skriftlige meddelelse skal også indeholde en begrundelse for, hvorfor reglerne om varsling er fraveget. Er der f.eks. tale om, at fødevaremyndighederne foretager uanmeldt kontrolbesøg på en restaurant for at kontrollere hygiejnetilstanden, skal parten have skriftlig meddelelse om, at myndigheden er kommet uanmeldt, fordi formålet med kontrolbesøget ellers ville være forspildt, eller fordi en af de andre undtagelsesbestemmelser i § 5, stk. 4, er opfyldt.
64. En myndighed kan undlade at begrunde, at reglerne i lovens § 5, stk. 1-3, om forudgående varsling er fraveget, hvis partens interesse i at kunne benytte kendskab til begrundelsen til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 3.
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en myndighed i den forudgående varsling, som skal gives efter lovens § 5, stk. 2, har undladt at oplyse om det faktiske grundlag for indgrebet, idet der er afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, som taler for at hemmeligholde disse oplysninger. En myndighed, der iværksætter et tvangsindgreb, kan i sådanne tilfælde efter omstændighederne være berettiget til f.eks. at undlade at oplyse om en klages indgivelse, klagers identitet mv. i begrundelsen for, at der ikke er sket forudgående underretning om det faktiske grundlag for indgrebet, hvis afgørende private eller offentlige hensyn i det konkrete tilfælde taler for at hemmeligholde oplysningerne om klagers identitet mv.
Hvis de nævnte omstændigheder fører til, at myndigheden helt undlader at oplyse noget om det faktiske grundlag for tvangsindgrebet, vil det i visse tilfælde kunne indebære en risiko for, at virksomheden mv. ud fra den manglende oplysning kan slutte sig til, hvorfor tvangsindgrebet foretages. For at undgå denne risiko kan myndigheden i sådanne tilfælde i stedet vælge at angive mere generelt, at tvangsindgrebet skyldes f.eks. en risikovurdering eller en vurdering af behovet for kontrol med virksomhedens forhold på det pågældende område.
Mundtlig meddelelse
65. Der kan forekomme tilfælde, hvor hensynet til parten selv eller afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser taler for, at et tvangsindgreb gennemføres, inden myndigheden har haft lejlighed til at udarbejde en skriftlig underretning.
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor en borger eller virksomhed selv anmoder om, at myndigheden straks skal gennemføre et kontrolbesøg, eller hvor der gives samtykke til, at myndigheden kan gennemføre et kontrolbesøg uden udarbejdelse af skriftlig underretning. Desuden kan det være tilfælde, hvor en myndighed bliver opmærksom på sikkerheds- eller sundhedsfarlige forhold mv., som taler for, at et kontrolbesøg gennemføres, inden der har været lejlighed til at udarbejde en skriftlig begrundelse.
I sådanne tilfælde kan underretning om tvangsindgrebet meddeles mundtligt, jf. § 5, stk. 7.
66. En part, der har fået mundtlig meddelelse om beslutningen om iværksættelse af tvangsindgrebet, kan forlange efterfølgende at få beslutningen meddelt skriftligt. Om indholdet af den skriftlige meddelelse henvises til pkt. 62-64.
67. En begæring om en efterfølgende skriftlig meddelelse skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget den, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.
68. Et tvangsindgreb kan gennemføres, selv om mundtlig meddelelse om tvangsindgrebet viser sig umulig, fordi ingen træffes på den pågældende lokalitet.
g. Legitimation
Pligt til at vise legitimation
69. Tvangsindgreb, der foretages uden for en myndigheds embedssteder, må kun foretages mod forevisning af behørig legitimation, jf. § 6.
En myndighed skal således ved gennemførelsen af et tvangsindgreb over for f.eks. en virksomhed rette henvendelse til virksomhedens repræsentant, hvad enten der er tale om indehaveren eller ansat personale. Træffes der ikke umiddelbart nogen på stedet, er myndigheden forpligtet til at forsøge at finde en person på stedet, som kan repræsentere den pågældende virksomhed.
Myndigheden skal normalt rette henvendelse til virksomhedens repræsentant ved kontrolbesøgets begyndelse, medmindre særlige hensyn taler for, at gennemførelsen af tvangsindgrebet påbegyndes uden forudgående henvendelse til virksomhedens repræsentant.
Legitimationen skal forevises uopfordret til den, indgrebet retter sig mod, og skal vise, hvilken myndighed vedkommende person repræsenterer, samt indeholde identificerbare oplysninger om den pågældendes identitet (f.eks. tjenestenummer).
Undtagelse fra pligten til at vise legitimation
70. Pligten til at vise legitimation kan undtagelsesvis fraviges helt eller delvist, hvis afgørende hensyn taler for det.
Det indebærer bl.a., at en myndighed vil kunne undlade at forevise legitimation, i det omfang den eller de personer, som et tvangsindgreb rettes mod, udviser en sådan truende adfærd mv., at det efter en konkret vurdering undtagelsesvis vil være velbegrundet ikke at oplyse navn eller andre identitetsoplysninger, ligesom der i ganske særlige tilfælde kan foreligge omstændigheder, som berettiger, at der heller ikke gives oplysninger om tjenestested.
h. Skånsomhed ved foretagelsen af indgrebet
71. Myndigheden skal foretage et tvangsindgreb så skånsomt som omstændighederne tillader, herunder så vidt muligt uden at forårsage ødelæggelse eller beskadigelse, og uden at indgrebet på grund af tidspunktet for foretagelsen eller den måde, hvorunder det foretages, giver anledning til unødig opsigt, jf. herved lovens § 7.
F.eks. må myndigheden drage omsorg for, at et kontrolbesøg ikke giver anledning til unødig opsigt hos kunder, naboer mv., og at et kontrolbesøg hos en virksomhed gennemføres på en måde, der ikke unødigt griber forstyrrende ind i virksomhedens arbejde.
i. Udarbejdelse af rapport om indgrebet
72. Myndighederne har pligt til at udarbejde en rapport om udførelsen af et tvangsindgreb i tilfælde, hvor myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb finder, at den, som indgrebet er rettet imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., jf. § 8. Rapporten skal snarest udleveres til vedkommende. I tilfælde, hvor rapporten ikke udleveres på stedet i umiddelbar tilknytning til indgrebets afslutning, bør myndigheden i almindelighed oplyse den pågældende om, at en rapport vil blive udarbejdet og eftersendt.
73. Finder myndigheden under gennemførelsen af et tvangsindgreb ikke, at den, som indgrebet rettes imod, har tilsidesat regler i lovgivningen mv., har myndigheden alene pligt til at udfærdige og udlevere en rapport om udførelsen af indgrebet, hvis parten fremsætter begæring om det. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at tvangsindgrebet er gennemført. Myndigheden skal besvare begæringen snarest muligt. Er begæringen ikke besvaret inden 14 dage efter, at myndigheden har modtaget den, skal myndigheden underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.
74. Bestemmelsen i lovens § 8 angiver ikke, hvad rapporten om indgrebets udførelse nærmere skal indeholde. Det skyldes, at behovet for notering af oplysninger i rapporten vil variere afhængigt af, hvordan et tvangsindgreb forløber, samt formålet med og omfanget af tvangsindgrebet.
Overordnet skal rapporten imidlertid give et udførligt og dækkende indtryk af tvangsindgrebets forløb. Der kan i den forbindelse peges på en række omstændigheder, som vil have betydning for, hvor omfattende rapporten bør være.
Således vil der normalt være et større behov for notering af oplysninger i rapporten, hvis indgrebet foretages uden samtykke fra den, som indgrebet retter sig mod, herunder også hvis der undtagelsesvis er anvendt fysisk tvang. Der vil endvidere være et større behov for notering af oplysninger i rapporten, hvis myndigheden tager genstande i besiddelse i forbindelse med indgrebet. Endvidere kan der peges på, at jo mere indgribende og omfattende et tvangsindgreb er, jo større vil behovet for notering af oplysninger i rapporten være.
Som minimum vil der normalt være behov for i rapporten at notere oplysninger om indgrebets formål, tidspunktet for indgrebet, hvilke personer der var til stede, om indgrebet blev foretaget uden samtykke, herunder ved anvendelse af fysisk tvang, og hvilke genstande der eventuelt blev taget i myndighedernes besiddelse.
Udarbejdelse af rapporten vil i vidt omfang kunne ske ved udfyldelse af fortrykte blanketter. Dette vil navnlig have relevans på forvaltningsområder, hvor der foretages en række ensartede tvangsindgreb (f.eks. kontrolbesøg).
Offentliggørelse af oplysninger om resultatet af kontrolbesøg mv.
75. Spørgsmålet om en myndigheds adgang til af egen drift at offentliggøre resultatet af kontrolbesøg mv. skal som udgangspunkt afgøres efter de almindelige regler om tavshedspligt i forvaltningsloven og straffeloven, reglerne i persondataloven samt eventuelle særlige regler om tavshedspligt i særlovgivningen.
Anmoder offentligheden om adgang til oplysninger om resultatet af kontrolbesøg mv., vil det normalt være de almindelige regler i offentlighedsloven om aktindsigt, der afgør om en sådan anmodning kan imødekommes.
Inden for det enkelte forvaltningsområde kan der være fastsat særlige regler om offentliggørelse af kontrolresultater mv.
IV. Anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen ved mistanke om strafbare lovovertræ-delser
76. Lovens kapitel 3 indeholder regler om myndighedernes mulighed for uden forudgående retskendelse at anvende tvangsindgreb uden for strafferetsplejen i tilfælde, hvor der opstår rimelig grund til mistanke om, at en borger eller virksomhed har begået et strafbart forhold.
Formålet med reglerne er at modvirke omgåelse af strafferetsplejens regler om adgangen til at foretage tvangsindgreb i straffesager. Reglerne gælder, hvad enten myndigheden selv har mulighed for at søge et eventuelt strafbart forhold afsluttet ved et administrativt bødeforlæg, eller myndigheden ikke har en sådan mulighed og derfor i alle tilfælde vil være henvist til at lade en videre behandling af spørgsmålet om fastsættelse af straf overgå til politiet.
a. Hvilke typer af tvangsindgreb er omfattet af reglerne?
77. Reglerne i lovens kapitel 3 gælder – ligesom reglerne i kapitel 2 – for tvangsindgreb, der består i husundersøgelse eller i undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer.
Kapitel 3 gælder herudover også i forhold til tvangsindgreb i form af 1) undersøgelse af andre lokaliteter, 2) undersøgelse eller beslaglæggelse af andre genstande, 3) brud på meddelelseshemmeligheden samt 4) eftersyn eller anden undersøgelse af personer, jf. § 1, stk. 1 og 2.
78. Om udtrykkene ”husundersøgelse” og ”undersøgelse eller beslaglæggelse af breve og andre papirer” henvises til pkt. 12-13.
79. Med udtrykket ”undersøgelse af andre lokaliteter” sigtes til undersøgelse af lokaliteter, der ikke kan betegnes som husundersøgelse. Undersøgelse af andre lokaliteter omfatter derfor bl.a. undersøgelse af udendørslokaliteter som f.eks. haver, marker, gårdspladser, byggepladser samt undersøgelse af en række andre lokaliteter, hvortil der er almindelig offentlig adgang som f.eks. butikslokaler og visse kontorlokaler.
Lokaliteter, der har til hovedformål at tjene som egentligt opholdssted for et offentligt publikum mv., herunder restaurationslokaler, er ikke omfattet.
80. Udtrykket ”undersøgelse af andre genstande” omfatter undersøgelse af genstande, der ikke kan betegnes som breve eller andre papirer. Omfattet er undersøgelse af f.eks. varer, produkter til bearbejdning og maskiner. Undersøgelse af andre genstande omfatter også bl.a. undersøgelse af transportmidler, herunder undersøgelse af en bils bagagerum og undersøgelse af lasten i et skib eller en lastbil.
81. Udtrykket ”beslaglæggelse af andre genstande” omfatter enhver form for rådighedsberøvelse af genstande som omtalt i pkt. 80.
82. ”Brud på meddelelseshemmeligheden” – som i grundlovens § 72 betegnes som ”brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden” – foreligger, når der er foretaget handlinger med henblik på at opnå kendskab til indholdet af en meddelelse eller foretaget handlinger for at få oplyst, om en sådan meddelelse overhovedet er afsendt. Som eksempler kan nævnes undersøgelse af breve og pakker under forsendelse eller aflytning af telefon eller anden kommunikation.
83. Udtrykket ”eftersyn eller anden undersøgelse af personer” omfatter de legemsindgreb, der også er omfattet af retsplejelovens kapitel 72, herunder f.eks. besigtigelse af kroppens ydre, visitation af tøj, som den pågældende er iført, og nærmere undersøgelse af kroppen. Som eksempel kan nævnes told- og skattemyndighedernes adgang til at foretage eftersyn på personer, som med henblik på kontrol standses efter bestemmelserne i toldloven.
84. Reglerne i lovens kapitel 3 vedrører kun begrænsninger i adgangen til at anvende tvangsindgreb omfattet af lovens § 1, stk. 1 og 2. Lovens bestemmelser er således ikke til hinder for, at myndighederne foretager andre sagsbehandlingsskridt med henblik på den videre behandling af spørgsmål om fastsættelse af straf. Som eksempler herpå kan nævnes analyse af indhentede prøver eller en vurdering af de oplysninger, som foreligger, inden sagen eventuelt overgives til politiet med henblik på stillingtagen til, om der skal rejses tiltale.
85. Lovens bestemmelser er heller ikke til hinder for, at repræsentanter for vedkommende kontrolmyndighed ledsager politiet ved tvangsindgreb, der kun kan gennemføres efter reglerne i retsplejeloven. Loven er i sådanne tilfælde endvidere ikke til hinder for, at sagen – når tvangsindgrebet er gennemført af politiet – sendes tilbage til vedkommende myndighed med henblik på yderligere sagsbehandling af spørgsmål, der vedrører eventuel efterfølgende pålæggelse af straf.
b. Hvem er beskyttet af reglerne?
86. Reglerne i lovens kapitel 3 finder anvendelse, hvis en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, jf. § 9, stk. 1. Det gælder, uanset om mistanken er rettet mod en fysisk person eller mod en juridisk person som sådan (f.eks. et aktie- eller anpartsselskab).
87. Reglerne finder både anvendelse, når et tvangsindgreb rettes mod den mistænkte, og når et tvangsindgreb rettes mod andre end den mistænkte, jf. § 9, stk. 3. Reglerne finder således også anvendelse, hvis myndigheden gennemfører et tvangsindgreb over for en tredjemand med henblik på at indhente oplysninger af betydning for en straffesag mod den mistænkte.
c. Begrænsninger i gennemførelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen
88. Hvis en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kan tvangsindgreb over for den mistænkte eller tredjemand med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det pågældende forhold, kun gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen, jf. § 9, stk. 1 og 3.
Det gælder dog efter § 9, stk. 2, ikke, hvis tvangsindgrebet gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. navnlig pkt. 97-98 nedenfor, hvor det er omtalt, at myndighederne som følge heraf i vidt omfang kan foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, selv om der i den pågældende sag foreligger rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold.
På hvilket tidspunkt skal mistanken foreligge?
89. Bestemmelsen i lovens § 9 finder anvendelse, hvis mistanken foreligger på forhånd – det vil sige, hvis myndigheden før f.eks. et kontrolbesøg er bekendt med oplysninger, der kan begrunde, at en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse. Desuden finder bestemmelsen anvendelse, hvis mistanken opstår efter, at tvangsindgrebet er iværksat, f.eks. i forbindelse med gennemførelsen af et kontrolbesøg.
Lovens § 9 kan således have betydning både for mulighederne for at iværksætte et tvangsindgreb og for mulighederne for at fortsætte et allerede iværksat tvangsindgreb.
90. Hvis bestemmelsen i de nævnte mistanketilfælde medfører, at myndigheden vil være afskåret fra at benytte en eventuel hjemmel til umiddelbart at beslaglægge relevante beviser som f.eks. regnskabsmateriale eller andre dokumenter mv., må myndigheden forsøge at indhente samtykke til beslaglæggelsen fra den pågældende (se nærmere om samtykke under pkt. 100-109).
Lykkes dette ikke, og myndigheden finder tilstrækkeligt grund til straks at tilkalde politiet med henblik på beslaglæggelse efter retsplejelovens regler, har myndigheden ret til at blive på stedet for ved sin observation at sikre eventuelle beviser, indtil politiet møder op.
Hvornår er der ”rimelig grund til mistanke”?
91. Der skal foreligge en mistanke om et strafbart forhold, som kan henføres til én eller flere bestemte personer.
At der skal foreligge ”rimelig grund” til en sådan mistanke, betyder, at mistanken skal være baseret på fornødne konkrete, objektive oplysninger i den pågældende sag. Dette vil afhænge af en samlet konkret vurdering i den enkelte situation. I nogle tilfælde vil ”rimelig grund til mistanke” kunne opstå på et tidligere tidspunkt end det tidspunkt, hvor myndigheden eventuelt vælger at indgive politianmeldelse.
Normalt er det den pågældende myndighed selv, der må vurdere, om der foreligger den nævnte mistanke om et strafbart forhold. Spørgsmålet bør således i almindelighed ikke overgives til politiets stillingtagen.
92. En mere almindelig, erfaringsbaseret fornemmelse hos en myndighed om, at der kan være ”noget galt”, indebærer ikke, at der foreligger mistanke i bestemmelsens forstand.
En myndighed vil således godt kunne undersøge forhold, som kun muligvis kan give anledning til mistanke på baggrund af generelle erfaringer med en bestemt branche eller virksomhed.
93. Den omstændighed, at en myndighed tidligere har foretaget f.eks. et kontrolbesøg hos en virksomhed, hvor der blev konstateret en strafbar overtrædelse af den pågældende lovgivning, indebærer heller ikke i sig selv, at der forud for et kontrolbesøg i almindelighed vil være ”rimelig grund” til mistanke om, at virksomheden fortsat overtræder reglerne med hensyn til det tidligere konstaterede forhold.
94. Hvis en myndighed f.eks. fra naboer, konkurrenter eller ansatte i en virksomhed modtager en anmeldelse om forhold, som efter deres karakter kan være strafbare, beror det på en konkret vurdering, om der herefter foreligger rimelig grund til mistanke.
I denne vurdering må det bl.a. indgå, hvor troværdig anmeldelsen virker, hvor konkret de pågældende forhold er angivet, og om der i øvrigt i de oplysninger, som myndigheden herudover er i besiddelse af, er holdepunkter for, at der kan foreligge et strafbart forhold. En anmeldelse vil således ikke i sig selv skabe grundlag for en mistanke som angivet i lovens § 9.
95. En myndighed kan i visse tilfælde have en mistanke om, at der foreligger et strafbart forhold, men det materiale, som forligger, er så generelt og ukonkret, at det ikke er muligt at vurdere, om der er grundlag for bl.a. at iværksætte straffeprocessuelle indgreb som f.eks. beslaglæggelse. I sådanne tilfælde kan myndigheden anvende sine beføjelser efter særlovgivningen for at fremskaffe oplysninger, i det omfang det må anses for nødvendigt for, at myndigheden kan vurdere, om der er tale om en sag, der bør overgives til politiet, og for, at politiet kan vurdere, om der – også ud fra ressourcemæssige hensyn – er et tilstrækkeligt grundlag for at indlede en strafferetlig efterforskning (f.eks. beslaglæggelse).
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor skatte- og afgiftsmyndighederne på baggrund af en anmeldelse har en ikke nærmere konkretiseret mistanke om, at en virksomhed sælger ulovligt importerede varer. Her vil myndighederne normalt også være berettiget til at foretage et kontrolbesøg, der gør det muligt nærmere at angive karakteren og omfanget af de forhold, som mistanken vedrører.
Fra det tidspunkt, hvor der herefter måtte foreligge sådanne tilstrækkeligt konkretiserede oplysninger, at der er ”rimelig grund til mistanke” om et strafbart forhold, vil myndighederne kunne gennemføre/fortsætte kontrolbesøget, hvis formålet hermed er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af andre spørgsmål end straf (se nærmere pkt. 97-98 nedenfor), eller hvis den mistænkte person meddeler samtykke (se nærmere pkt. 100).
96. Anvendelsen af tvangsindgreb begrænses kun med hensyn til det eller de forhold, som mistanken vedrører. Myndigheden vil således uden begrænsninger kunne anvende sine beføjelser med henblik på at undersøge andre forhold, der ikke er omfattet af mistanken.
d. Adgang til at foretage tvangsindgreb, selv om der foreligger rimelig grund til mistanke om strafbart forhold
97. Selv om en person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kan myndighederne gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb over for den mistænkte med hensyn til de forhold, som mistanken omfatter, hvis indgrebet gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 9, stk. 2.
Som eksempler på behandling af andre spørgsmål end fastsættelse af straf kan nævnes udstedelse af påbud eller forbud i medfør af lovgivningen på det enkelte område, spørgsmål om tilbagekaldelse af en tilladelse samt indskærpelse af og vejledning om lovgivningen på området.
Da tvangsindgreb i praksis meget ofte gennemføres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, indebærer § 9, stk. 2, at myndighederne i vidt omfang vil kunne gennemføre tvangsindgreb, selv om vedkommende borger eller virksomhed med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold.
Eksempelvis kan skattemyndighederne gennemføre tvangsindgreb med henblik på den løbende skattemæssige ligning, selv om den pågældende person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold, der vedrører de samme omstændigheder, som mistanken omfatter.
Ligeledes kan fødevaremyndighederne anvende tvangsindgreb med henblik på meddelelse af påbud om destruktion af sundhedsskadelige varer, selv om den pågældende person med rimelig grund mistænkes for at have begået et strafbart forhold ved produktionen af de sundhedsskadelige varer.
Tilsvarende kan Arbejdstilsynet efter en arbejdsulykke gennemføre tvangsindgreb med henblik på meddelelse af påbud om etablering af sikkerhedsmæssigt forsvarlige arbejdsforhold, uanset at arbejdsgiveren i forbindelse med ulykken med rimelig grund kan mistænkes for at have begået et strafbart forhold.
98. I en række tilfælde, hvor der er rimelig grund til mistanke om et strafbart forhold, vil der foreligge en situation, hvor myndigheden kan have brug for oplysninger om det forhold, som mistanken omfatter, til brug for f.eks. udstedelse af påbud eller forbud eller inddragelse mv. af en tilladelse, og hvor myndigheden samtidig er opmærksom på, at der som supplement eller alternativ til iværksættelse af sådanne ikke-strafferetlige foranstaltninger også kan blive tale om at forfølge spørgsmålet om straf (f.eks. ved at anmelde forholdet til politiet).
Hvis det i sådanne tilfælde kan lægges til grund, at det ville være et naturligt og sagligt begrundet led i sagens behandling også at gennemføre det pågældende tvangsindgreb, såfremt der ikke kunne blive tale om efterfølgende eventuelt (tillige) at forfølge spørgsmålet om straf, vil tvangsindgrebet kunne gennemføres af myndigheden. At myndigheden muligvis samtidig er opmærksom på, at oplysningerne også vil kunne være relevante ved en eventuel senere straffesag, er i den forbindelse uden betydning.
Hvis formålet med at gennemføre tvangsindgrebet derimod er at tilvejebringe oplysninger til brug for behandling af både andre spørgsmål end fastsættelse af straf og spørgsmålet om fastsættelse af straf, kan myndigheden kun gennemføre tvangsindgrebet, hvis den mistænkte meddeler samtykke (se nærmere om samtykke under pkt. 100-109).
Senere brug af oplysninger under en eventuel straffesag
99. Lovens § 9 er ikke til hinder for, at myndighederne overlader politiet materiale som f.eks. fotografiske optagelser, prøver, regnskaber mv., som myndighederne har tilvejebragt i forbindelse med deres tilsyns- og kontrolvirksomhed.
Bestemmelsen regulerer heller ikke mulighederne for under en eventuel senere straffesag at anvende oplysninger, som er tilvejebragt under et kontrolbesøg mv.
e. Samtykke
100. En mistænkt kan give samtykke til fravigelse af reglerne i lovens § 9, stk. 1-3, jf. § 9, stk. 4.
Et sådant samtykke betyder, at den pågældende myndighed kan gennemføre det pågældende tvangsindgreb, også selv om formålet – eller ét af formålene – hermed måtte være at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af en straffesag.
Samtykke fra juridiske personer
101. Er den mistænkte en juridisk person, kan samtykket gives af en fysisk person, som er bemyndiget til at give et sådant samtykke på den juridiske persons vegne.
Bemyndigelsen kan følge af regler i lovgivningen om, hvem der er berettiget til at repræsentere og tegne den juridiske person udadtil. Er der f.eks. tale om et aktieselskab, følger det af aktieselskabslovens § 60, stk. 1, at medlemmer af bestyrelsen og af direktionen repræsenterer selskabet udadtil. Selskabet forpligtes ved retshandler, som på selskabets vegne indgås af den samlede bestyrelse eller af et medlem af bestyrelsen eller af en direktør, jf. § 60, stk. 2. Disse personer vil således som udgangspunkt på selskabets vegne kunne give samtykke til fravigelse af reglerne i lovens § 9, stk. 1 og 3.
En juridisk person kan herudover konkret beslutte, at én eller flere personer – f.eks. den daglige leder – skal være bemyndiget til på den juridiske persons vegne at give samtykke til fravigelse af reglerne i lovens § 9, stk. 1 og 3, ligesom det kan følge af vedkommendes stilling, at den pågældende må antages at have fuldmagt til at meddele samtykke på den juridiske persons vegne.
Krav til samtykket
102. Et samtykke skal være skriftligt og skal gives på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag.
103. Skriftlighedskravet indebærer, at det ikke er tilstrækkeligt, at den mistænkte mundtligt tilkendegiver, at tvangsindgrebet kan gennemføres.
104. At samtykket skal gives på et ”frivilligt” grundlag betyder, at samtykket ikke må være afgivet under tvang. Det skal således stå den mistænkte frit for, om vedkommende ønsker at give afkald på de retsgarantier, der følger af retsplejelovens regler inden for strafferetsplejen. Myndigheden vil i den forbindelse eventuelt kunne orientere den pågældende om politiets muligheder for at foretage tvangsindgrebet efter retsplejelovens regler.
105. I kravet om, at samtykket skal ske på et ”specifikt” grundlag, ligger, at det klart og utvetydigt skal fremgå, hvad det er, der meddeles samtykke til. Det skal således bl.a. fremgå, hvad det er for tvangsindgreb, som den mistænkte samtykker i, at myndigheden kan gennemføre.
106. At samtykket skal gives på et ”informeret” grundlag betyder, at den mistænkte skal være klar over, hvad vedkommende meddeler samtykke til. Myndigheden skal således sikre sig, at der gives den mistænkte tilstrækkelig information til, at den pågældende kan vurdere, hvorvidt samtykke skal meddeles. Myndigheden skal i den forbindelse bl.a. oplyse om, at den mistænkte ikke har pligt til at acceptere gennemførelsen af et tvangsindgreb, ligesom myndigheden skal gøre den mistænkte bekendt med, at de oplysninger, der vil blive tilvejebragt, senere kan komme til at indgå i en straffesag mod den pågældende.
107. Hvis en mistænkt giver samtykke til gennemførelse af et tvangsindgreb omfattet af lovens § 1, stk. 1 (se nærmere om disse under pkt. 11-14), finder reglerne i lovens kapitel 2 herefter anvendelse. Det betyder, at myndighederne skal følge den fremgangsmåde, der er beskrevet i lovens §§ 2-8, i forbindelse med gennemførelsen af det pågældende tvangsindgreb.
Tilbagekaldelse af et samtykke
108. En mistænkt kan til enhver tid tilbagekalde sit samtykke. Tilbagekaldes samtykket, betyder det, at tvangsindgreb herefter kun vil kunne gennemføres efter reglerne i lovens § 9, stk. 1-3.
109. Der stilles ikke formkrav til den mistænktes tilbagekaldelse af samtykke. En sådan tilbagekaldelse vil således kunne ske såvel mundtligt som skriftligt.
V. Brug af oplysningspligter ved mistanke om strafbare lovovertrædelser
110. Lovens kapitel 4 indeholder regler om myndighedernes mulighed for anvendelse af oplysningspligter i tilfælde, hvor der opstår mistanke om, at en borger eller virksomhed har begået et strafbart forhold.
Reglerne skal ses i lyset af artikel 6 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, der bl.a. indeholder et forbud mod såkaldt selvinkriminering.
Udgangspunktet i lovens § 10 er, at bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele oplysninger til myndigheder inden for den offentlige forvaltning ikke gælder, hvis der er konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Myndighederne må således i disse tilfælde som udgangspunkt afstå fra at udnytte de pågældende oplysningspligter.
a. Hvad er en oplysningspligt?
111. Reglerne omfatter alle tilfælde, hvor der i lov eller bekendtgørelse mv. er fastsat pligt til at meddele oplysninger til en myndighed. Det gælder, uanset om en overtrædelse af oplysningspligten kan sanktioneres med straf eller gennemtvinges ved f.eks. tvangsbøder.
Reglerne omfatter både oplysningspligter, hvorefter myndigheden kan kræve afgivelse af mundtlige eller skriftlige oplysninger, og oplysningspligter, hvorefter vedkommende borger eller virksomhed er forpligtet til af egen drift at indsende oplysninger til den pågældende myndighed.
112. Reglerne omfatter ikke tilfælde, hvor vedkommende ikke er forpligtet til at afgive oplysninger, og hvor vedkommendes manglende medvirken til at oplyse en sag alene kan få såkaldt processuel – det vil sige bevismæssig – skadevirkning for vedkommende ved sagens afgørelse.
113. Det forhold, at lovens kapitel 4 ikke finder anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed anmoder en person om oplysninger, uden at der i lovgivningen mv. er pligt til at give oplysninger til myndigheden, indebærer ikke, at en myndighed i en sådan situation uden videre kan anmode en mistænkt om oplysninger, der vedrører et strafbart forhold. Også i disse tilfælde bør en myndighed således i fornødent omfang i forbindelse med anmodningen om at modtage oplysninger vejlede en mistænkt person om, at vedkommende ikke har pligt til at afgive oplysninger, der har betydning for det forhold, som mistanken omfatter.
b. Hvem er beskyttet af reglerne?
114. Reglerne i lovens kapitel 4 finder anvendelse, hvad enten den mistænkte er en fysisk eller juridisk person (f.eks. aktie- eller anpartsselskab).
c. Hvornår foreligger der ”konkret mistanke”?
115. Med hensyn til kravet om, at der skal foreligge en konkret mistanke, er det som udgangspunkt afgørende, om myndighedens mistanke er så stærk, at der ville være grundlag for inden for strafferetsplejen at rejse en sigtelse eller at tillægge vedkommende en sigtets rettigheder.
Der skal således foreligge omstændigheder, spor mv., som på objektivt grundlag og med rimelighed kan tale for vedkommendes mulige skyld.
Hvis en myndighed f.eks. fra naboer, konkurrenter eller ansatte i en virksomhed modtager en anmeldelse om forhold, som efter deres karakter kan være strafbare, beror det på en vurdering i det enkelte tilfælde, om der herefter foreligger en konkret mistanke.
I denne vurdering må det bl.a. indgå, hvor troværdig anmeldelsen fremtræder, hvor konkret de pågældende forhold er angivet, og om der i øvrigt i de oplysninger, som myndigheden herudover er i besiddelse af, er holdepunkter for, at der kan foreligge et strafbart forhold. En anmeldelse vil således ikke i sig selv skabe grundlag for en konkret mistanke om et strafbart forhold.
Normalt er det den myndighed, der i givet fald skal anvende oplysningspligten, som må vurdere, om der er grundlag for en konkret mistanke. Spørgsmålet bør således i almindelighed ikke overgives til politiets stillingtagen.
116. På en række områder har borgere og virksomheder pligt til løbende at indberette visse oplysninger til en myndighed. F.eks. kan en virksomhed have pligt til løbende at foretage angivelser, egenkontrolmålinger mv., der skal indgives til en myndighed.
At der er opstået konkret mistanke om en strafbar lovovertrædelse for en bestemt periode, er ikke ensbetydende med, at oplysningspligten af den grund bortfalder også for efterfølgende perioder.
Som eksempel kan nævnes de pligter i lovgivningen, der vedrører løbende indberetning om produktion, forbrug mv. Opstår der på baggrund af en sådan indberetning konkret mistanke om, at en virksomhed i den periode (f.eks. det år eller kvartal), som indberetningen vedrører, har overtrådt reglerne på det pågældende område, vil dette ikke i sig selv medføre, at pligten til fortsat at indberette om kommende perioder suspenderes.
At der måtte være konkret mistanke om, at reglerne er overtrådt i en bestemt periode eller med hensyn til et konkret forhold, er således ikke ensbetydende med, at der vil være konkret mistanke om, at reglerne (også) vil blive overtrådt i senere perioder mv. Hvis f.eks. en indberetning fra en borger eller virksomhed af egenkontrolmålinger giver anledning til konkret mistanke om, at vedkommende i 1. kvartal af det pågældende år har overtrådt regler inden for miljøområdet, vil dette således ikke være ensbetydende med, at der efter lovens § 10, stk. 1, vil være opstået en konkret mistanke om, at vedkommende også i 2. kvartal vil overtræde de samme regler – og vedkommende vil derfor fortsat kunne have pligt til gennem egenkontrolmålinger at indberette til myndigheden i de følgende kvartaler. Det er dog bl.a. en forudsætning herfor, at det kan udelukkes, at de oplysninger, som vil fremkomme ved den fortsatte løbende pligt til at foretage indberetninger, vil have betydning for det eller de forhold, som den mistanke, der vedrører en tidligere periode, omfatter. Der henvises herved nærmere til pkt. 118.
d. Adgang til at anvende oplysningspligter, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
117. Spørgsmålet om, i hvilke tilfælde en oplysningspligt kan anvendes, hvis der foreligger en konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, er afhængig af, om oplysningerne skal komme fra den mistænkte selv eller fra andre end den mistænkte.
Adgang til at anvende oplysningspligter over for den mistænkte, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
118. Selv om der er konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, kan myndigheden anvende den pågældende oplysningspligt over for den mistænkte, hvis det kan udelukkes, at de oplysninger, som søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, jf. § 10, stk. 1.
Om dette er tilfældet, må bero på en konkret vurdering i den enkelte sag. Kan det efter en sådan vurdering ikke udelukkes, at oplysningerne vil kunne have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, kan oplysningspligten ikke anvendes.
I en række tilfælde vil en myndighed ud fra de foreliggende oplysninger have gjort op med, at der ikke er anledning til at forfølge spørgsmålet om fastsættelse af straf, selv om der foreligger en konkret mistanke om, at den pågældende borger eller virksomhed har begået en overtrædelse af lovgivningen, der kan sanktioneres med straf. Det vil bl.a. kunne gælde, hvis overtrædelsen er af mindre grov karakter. I sådanne tilfælde vil bestemmelsen i § 10, stk. 1, ikke finde anvendelse. Opstår der i den samme sag efterfølgende igen spørgsmål om eventuelt at fastsætte straf – f.eks. hvis der senere fremkommer oplysninger, der viser, at en lovovertrædelse kan være af mere grov karakter – vil det imidlertid igen blive relevant at iagttage § 10, stk. 1.
119. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at den mistænkte pålægges at give (faktuelle) oplysninger, som er uden betydning for bedømmelsen af, hvorvidt den pågældende har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf. Bestemmelsen vil således f.eks. ikke være til hinder for at anvende en oplysningspligt til at kræve oplysninger om navn, adresse mv.
120. I modsætning til § 10, stk. 2, der omhandler brug af oplysningspligter over for andre end den mistænkte, omfatter bestemmelsen i § 10, stk. 1, ikke kun tilfælde, hvor lovovertrædelsen kan medføre straf. Bestemmelsen i § 10, stk. 1, omfatter således ifølge forarbejderne også tilfælde, hvor mistanken vedrører en lovovertrædelse, som kan medføre en sanktion, der må sidestilles med straf (f.eks. visse alvorlige disciplinære sanktioner).
Adgang til at anvende oplysningspligter over for andre end den mistænkte, selv om der foreligger konkret mistanke om strafbart forhold
121. Selv om der er konkret mistanke om, at en person har begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf, kan myndigheden anvende den pågældende oplysningspligt over for andre end den mistænkte, hvis oplysningerne søges tilvejebragt til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf, jf. § 10, stk. 2.
122. Bestemmelsen betyder for det første, at en tredjemand kan pålægges at meddele oplysninger om andre forhold end den formodede lovovertrædelse.
For det andet indebærer bestemmelsen, at myndighederne fortsat vil kunne pålægge tredjemand at meddele oplysninger om det eller de forhold, hvor der foreligger en konkret mistanke om en lovovertrædelse, hvis oplysningerne søges tilvejebragt med henblik på andre spørgsmål end fastsættelse af straf (f.eks. udstedelse af påbud eller forbud). Det gælder også, selv om oplysningerne kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.
Som eksempel kan nævnes tilfælde, hvor skattemyndighederne har mistanke om, at en person har afgivet urigtig selvangivelse for en bestemt periode. Skattemyndighederne vil i så fald fortsat være berettiget til med henblik på den løbende skattemæssige ligning i forhold til den mistænkte at pålægge en selvstændig erhvervsdrivende tredjemand at meddele oplysninger om den omsætning, som vedkommende har haft med den mistænkte i den omhandlede periode.
Tilsvarende vil eksempelvis fødevaremyndighederne – uanset at der er en konkret mistanke om, at en person har begået en strafbar overtrædelse af fødevarelovgivningen ved at have produceret en vare, der indeholder sundhedsfarlige stoffer – kunne pålægge den tredjemand, som har købt varerne af producenten, at meddele oplysninger om, hvortil varerne er videresolgt, med henblik på at få lokaliseret og destrueret de sundhedsfarlige varer.
123. Bestemmelsen er ikke til hinder for, at en tredjemand uden at være forpligtet hertil – og uden den mistænktes samtykke (se nærmere herom under pkt. 136-137) – frivilligt kan meddele oplysninger til myndigheden til brug for behandlingen af spørgsmålet om fastsættelse af straf.
124. Med udtrykket ”andre end den mistænkte” i bestemmelsen sigtes der til tredjemænd, som er private.
Bestemmelsen regulerer således ikke spørgsmålet om indhentelse af oplysninger hos andre offentlige myndigheder. Hvis en forvaltningsmyndighed har mistanke om et strafbart forhold, må spørgsmålet om pligt for andre offentlige myndigheder til at meddele oplysninger til brug for sagen derfor afgøres efter andre regler – herunder forvaltningslovens § 31. Forvaltningslovens § 31 indebærer, at en offentlig myndighed som udgangspunkt er forpligtet til efter begæring at videregive oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, i det omfang videregivelsen vil være berettiget efter forvaltningslovens regler mv.
Hvornår er der tale om ”andre end den mistænkte”?
125. I de tilfælde, hvor der er konkret mistanke om, at der er begået en lovovertrædelse, der kan medføre straf for en juridiske person som sådan, skal der i relation til lovens § 10 ske fuld identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person. Der vil således skulle ske identifikation mellem den juridiske person og f.eks. ansatte samt medlemmer af den juridiske persons bestyrelse og direktion.
126. Konsekvensen af, at der sker identifikation mellem den juridiske person og fysiske personer med tilknytning til den juridiske person, er, at de fysiske personer (f.eks. ansatte) ikke kan pålægges at afgive oplysninger til myndigheden, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger, der søges tilvejebragt, kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse (se nærmere herom under pkt. 118-119).
127. Loven er ikke til hinder for, at ansatte mv. i en virksomhed frivilligt meddeler oplysninger til en myndighed om forhold, der vedrører en konkret mistanke om, at den juridiske person (virksomheden) som sådan har begået et strafbart forhold. Loven indebærer således alene, at ansatte mv. som udgangspunkt ikke vil kunne forpligtes til at afgive oplysninger til den pågældende myndighed om forhold, der vedrører en konkret mistanke om, at den juridiske person (virksomheden) har begået en strafbar overtrædelse.
128. Der skal ikke ske identifikation mellem på den ene side en mistænkt juridisk person og på den anden side f.eks. aktionærer, som ikke deltager i bestyrelsen mv., samt andre personer, som uden at være i et ansættelseslignende forhold til den juridiske person udfører opgaver for denne.
Ligeledes skal der ikke i relation til lovens kapitel 4 ske identifikation mellem en mistænkt person og dennes advokat. Reglerne i lovens kapitel 4 ændrer ikke de gældende retsvirkninger af advokaters tavshedspligt.
Der skal heller ikke i relation til lovens kapitel 4 ske identifikation mellem en mistænkt person og dennes nærmeste som f.eks. ægtefælle og børn.
129. Den omtalte ordning med identifikation er udtrykkeligt fraveget på arbejdsmiljøområdet, således at ansatte mv. har pligt til i det omfang oplysningerne søges tilvejebragt til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf at afgive oplysninger til Arbejdstilsynet også i tilfælde, hvor virksomheden (en juridisk person) som sådan mistænkes for en strafbar overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen, jf. lovens § 22. Det samme gælder på søfartsområdet, når søfartsmyndighederne udfører opgaver, der vedrører de ansattes sikkerhed og sundhed om bord, jf. lovens § 23.
130. For så vidt angår ansatte i enkeltmandsvirksomheder (personligt ejede virksomheder) skal der ikke ske identifikation mellem den pågældende virksomhed (ejeren) og de ansatte i forbindelse med anvendelse af lovens kapitel 4.
Mulighed for anvendelse af andre kontrolbeføjelser
131. At en myndighed fra det tidspunkt, hvor der foreligger en konkret mistanke, som udgangspunkt ikke længere kan anvende en oplysningspligt, betyder ikke i sig selv, at myndigheden vil være afskåret fra at anvende andre kontrolbeføjelser, herunder tvangsindgreb.
Myndigheden vil således bl.a. – også hvor der foreligger mistanke om et strafbart forhold – uden særlige begrænsninger have adgang til hos en mistænkt person at gennemføre eller fortsætte et kontrolbesøg eller andet tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, hvis formålet er at tilvejebringe oplysninger til brug for andre spørgsmål end fastsættelse af straf. Der henvises nærmere til pkt. 97-98.
Senere brug af oplysninger under en eventuel straffesag
132. Lovens kapitel 4 er ikke til hinder for, at myndighederne overlader politiet materiale som f.eks. prøver, regnskaber, øvrige oplysninger mv., som myndighederne har tilvejebragt i forbindelse med deres tilsyns- og kontrolvirksomhed.
Bestemmelsen i lovens § 10 regulerer heller ikke mulighederne for under en eventuel senere straffesag at anvende oplysninger, som er tilvejebragt gennem en oplysningspligt.
e. Vejledning
133. En myndighed skal vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse, jf. § 10, stk. 3, 1. pkt.
134. Vejledningspligten gælder for det første i tilfælde, hvor en person efter anmodning fra myndigheden har pligt til at meddele oplysninger. Vejledningspligten gælder også i tilfælde, hvor oplysningspligten har karakter af en pligt til af egen drift at meddele en myndighed oplysninger.
I tilfælde, hvor en oplysningspligt først indtræder efter pålæg fra en myndighed, kan myndigheden ikke give et sådant pålæg for så vidt angår oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse. Myndigheden kan derimod rette henvendelse til den mistænkte med en forespørgsel om, hvorvidt den pågældende frivilligt ønsker at meddele de ønskede oplysninger. Myndigheden skal i den forbindelse vejlede den mistænkte om, at vedkommende ikke har pligt til at meddele de pågældende oplysninger.
I tilfælde, hvor en oplysningspligt består løbende, f.eks. hvor en person har pligt til hvert år at indsende visse oplysninger, har myndigheden – i tilfælde, hvor den, som oplysningspligten påhviler, er mistænkt for en lovovertrædelse, der kan medføre straf – pligt til i fornødent omfang at meddele den pågældende, at oplysningspligten ikke længere består i forhold til oplysninger, som kan have betydning for bedømmelsen af den formodede lovovertrædelse.
135. Der stilles ikke formkrav til vejledningen af den mistænkte. Vejledningen kan således gives såvel mundtligt som skriftligt.
f. Samtykke
136. Den mistænkte kan meddele samtykke til at afgive oplysninger til brug for en straffesag mod vedkommende, jf. § 10, stk. 3, 2. pkt.
Den mistænkte kan også meddele samtykke til, at myndigheden kan anvende en oplysningspligt overfor en tredjemand med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for en straffesag mod den mistænkte, jf. § 10, stk. 4.
Bestemmelsen er ikke til hinder for, at en tredjemand – uden den mistænktes samtykke – frivilligt kan meddele oplysninger til myndigheden uden at være forpligtet til det. Der henvises herved til pkt. 123.
137. Hvis den mistænkte meddeler samtykke til at afgive oplysninger eller samtykke til, at myndigheden til brug for en straffesag kan anvende en oplysningspligt over for en tredjemand, skal samtykket være skriftligt og meddeles på et frivilligt, specifikt og informeret grundlag. Om kravene til et samtykke samt tilbagekaldelse af samtykke henvises nærmere til pkt. 102-109.
Justitsministeriet, den 22. december 2004
Ole Hasselgaard
Bilag 1
Lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter
Udeladt her
