Før der kan gives tilladelse til et kystbeskyttelsesprojekt, så skal myndigheden foretage en vurdering af, om projektet i sig selv, eller i forbindelse med andre projekter, herunder tidligere gennemførte projekter, kan påvirke et Natura 2000-områdes bevaringsmålsætninger væsentligt eller påvirke visse arter. Dette følger af kysthabitatbekendtgørelsen1.
Hovedreglen er, at der ikke kan gives tilladelse til et kystbeskyttelsesprojekt, hvis det kan skade et Natura 2000-områdes integritet. Et områdes integritet kan i praksis defineres ud fra den samlede sum af et områdes økologiske struktur, funktion og de økologiske processer i hele områdets udstrækning, som gør det muligt at opretholde de levesteder og bestande af arter, som området er udpeget for, jf. habitatvejledningen2. Endvidere kan der ikke gives tilladelse til kystbeskyttelsesprojekter, såfremt projektet beskadiger eller ødelægger yngle- eller rasteområder i det naturlige udbredelsesområde for de dyrearter, der er optaget i habitatdirektivets bilag IV, litra a, eller ødelægger de plantearter, som er optaget i habitatdirektivets bilag IV, litra b, i alle livsstadier.
Formålet med denne vejledning er at beskrive processen i forbindelse med habitatvurderinger og i særlige tilfælde fravigelse i relation til kystbeskyttelsesprojekter og redegøre for, hvem der er ansvarlig for at udføre de forskellige opgaver. En habitatvurdering omfatter væsentlighedsvurdering og eventuel konsekvensvurdering. Processen gælder både for kommunale fællesprojekter og øvrige kystbeskyttelsesprojekter. Vejledningen beskriver ikke, hvordan Natura 2000-områderne er udpeget, hvordan de beskyttes, og hvilke oplysninger, der er nødvendige for at foretage de vurderinger, som der er brug for. Dertil henvises til vejledningen for Miljøministeriets generelle habitatbekendtgørelse3 (Habitatvejledningen), som denne vejledning også vil tage udgangspunkt i, hvor det er relevant. Derudover har EU-Kommissionen offentliggjort to vejledninger om henholdsvis streng beskyttelse af bilag IV-arter4 og vurdering af planer og projekter i forbindelse med Natura 2000-lokaliteter.5
Man skal være opmærksom på, at der er forskelle mellem kysthabitatbekendtgørelsen og Miljøministeriets generelle habitatbekendtgørelse. Det drejer sig om følgende områder: Høring af berørte myndigheder, hvem der har ansvaret for at udarbejde en konsekvensvurdering og klageadgang. Efter kysthabitatbekendtgørelsen træffes der en egentlig afgørelse, som kan påklages selvstændigt, hvilket ikke er tilfældet efter den generelle habitatbekendtgørelse. Fælles for begge bekendtgørelser er dog bl.a., at offentligheden skal høres, såfremt det er nødvendigt. I forhold til beskyttelse af arter henvises til afsnittet om bilag-IV-arter.
Myndighedskompetencen i kysthabitatbekendtgørelsen følger kompetencen efter kystbeskyttelsesloven. Myndigheden vil i kystbeskyttelsessager i de fleste tilfælde være kommunerne. I situationer, hvor staten er bygherre, er Kystdirektoratet myndighed.
Afhængig af projektets påvirkning og karakter består processen i forbindelse med myndighedens habitatvurdering og i særlige tilfælde fravigelse af tre trin, som er fastlagt i kysthabitatbekendtgørelsen. Trin 1 er screeningen, der også bliver kaldt væsentlighedsvurdering. Denne skal altid gennemføres. Trin 2 aktiveres, hvis væsentlig påvirkning ikke kan udelukkes. For at trin 3 og fravigelsesprocessen kan aktiveres, kræver det blandt andet, at der er foretaget en fuld konsekvensvurdering på trin 2 af de arter eller naturtyper, der er på udpegningsgrundlaget.
Screening/væsentlighedsvurdering (§ 3)
Konsekvensvurdering (§§ 4 og 5)
Fravigelse (§ 6)
Trin 1 - Screening/væsentlighedsvurdering
Myndigheden modtager en ansøgning om et kystbeskyttelsesprojekt og vurderer evt. indledningsvis, om der ud fra objektive kriterier kan vurderes, hvorvidt projektet vil påvirke eller ikke påvirke et Natura 2000-områdes bevaringsmålsætninger væsentligt. Objektive kriterier kan være projektets omfang og karakter ift. afstand, udpegningsgrundlag for Natura 2000-området og bevaringsmålsætning.
Myndigheden skal sende ansøgningen i høring hos berørte myndigheder jf. § 4, stk. 1 i kysthabitatbekendtgørelsen. Det afhænger af en konkret vurdering, hvem de berørte myndigheder er. Kommunerne sender ansøgningen til bl.a. Kystdirektoratet, som kan udtale sig ift., hvilken virkning projektet vil have på kysten og dermed, om der er en risiko for, at projektet kan have en påvirkning af et Natura 2000-område. Der er ingen lovbestemt høringsfrist, men det følger af de forvaltningsretlige principper, at der skal fastsættes en ”passende frist” for høringer.
Efter høringen vurderer myndigheden, under hensyntagen til forsigtighedsprincippet6, om projektet kan påvirke et Natura 2000-område væsentligt. Vurderingen skal fortages ift. anlægsfase og driftsfase og ift. kumulative virkninger med andre forventede og igangsatte projekter. Hvis der er sandsynlighed for, at projektet skader bevaringsmålsætningen, som fremgår af Natura 2000-planen, så skal myndigheden træffe afgørelse om konsekvensvurdering, jf. § 4, stk. 1. Denne afgørelse kan påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet7. Det samme gælder for afgørelsen om, at et projekt ikke vil have en væsentlig påvirkning. For yderligere oplysninger om væsentlighedsvurderingen henvises til afsnit 4.6 i Habitatvejledningen.
Trin 2 - Konsekvensvurdering
Når myndigheden har besluttet, at der skal udarbejdes en konsekvensvurdering, så er det, jf. kysthabitatbekendtgørelsens § 4, stk. 2, ansøgeren til det pågældende projekt, som skal udarbejde konsekvensvurderingen og afholde udgifterne dertil. Hermed adskiller kysthabitatbekendtgørelsen sig fra Miljøministeriets generelle habitatbekendtgørelse, hvor det varierer afhængig af det underliggende regelgrundlag, hvem der skal udarbejde og betale for konsekvensvurderingen. Kravene til konsekvensvurderingen er beskrevet i afsnit 4.7.1 i Habitatvejledningen.
Myndigheden sender udkast til konsekvensvurdering i minimum 4 ugers høring, jf. kysthabitatbekendtgørelsens § 4, stk. 4. Modtager er berørte offentlige myndigheder og, efter deres anmodning, landsdækkende foreninger og organisationer, hvis hovedformål er beskyttelse af natur og miljø eller varetagelse af rekreative interesser. Såfremt myndigheden anser det for nødvendigt, så skal sagen, før der træffes afgørelse, også sendes i offentlig høring. Dette kan ske sideløbende med høringen af berørte myndigheder.
I forbindelse med konsekvensvurderingen kan det vise sig nødvendigt at foretage afværgende foranstaltninger for at forebygge en skade i et Natura 2000-område. En afværgende foranstaltning kan eksempelvis være fastsættelse af anlægsperiode, bufferzone til yngleområder, opsætning af paddehegn, anvendelse af soft-start procedure og/eller pinger af hensyn til marsvin og sæler.
Afværgeforanstaltninger er ikke det samme som kompenserende foranstaltninger, som alene kan anvendes ved en fravigelse, jf. trin 3.
Såfremt det ud fra konsekvensvurderingen kan fastslås, at kystbeskyttelsesprojektet ikke har skadelige virkninger for Natura 2000-områdes integritet, kan der meddeles tilladelse til det konkrete projekt. I en tilladelse kan der som anført ovenfor evt. stilles vilkår om afværgende foranstaltninger, som er en betingelse for at kunne få tilladelse.
Trin 3 – Fravigelsesproces
I dette trin har myndigheden på baggrund af konsekvensvurderingen vurderet, at det ikke kan udelukkes, at projektet vil skade Natura 2000-områdets integritet, herunder de udpegende arter og naturtyper.
Hovedreglen er som nævnt, at beskyttelsen af naturtyper og arter efter habitatdirektivet, og dermed kysthabitatbekendtgørelsen, ikke kan fraviges. Når det står klart, at projektet ikke kan gennemføres uden risiko for, at det vil medføre skade, indleder myndigheden en dialog med ansøgeren om, hvorvidt der er grundlag for at starte en sag om fravigelse. Såfremt der er grundlag for fravigelse, skal ansøger fremskaffe den nødvendige dokumentation og begrundelse for, hvorvidt forudsætningerne er opfyldte.
Forudsætningerne er, jf. § 6, stk. 1, i kysthabitatbekendtgørelsen til stede, når der:
a) Foreligger bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsmæssige interesser, herunder af social eller økonomisk art. I forhold til prioriterede naturtyper eller dyre- eller plantearter kan fravigelse, jf. § 6, stk. 2, kun ske, når der foreligger bydende nødvendige hensyn til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter indhentning af udtalelse fra EU-Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.
b) Ikke findes nogen alternativ løsning.
c) Udføres kompenserende foranstaltninger, der erstatter skaden.
d) Foretages en orientering eller indhentes en udtalelse fra EU-Kommissionen.
Forudsætningerne og processen for at fravige beskyttelsen i habitatdirektivet bliver yderligere beskrevet i punkterne a til d nedenfor.
Forinden myndigheden træffer afgørelse, der kan indebære, at beskyttelsen fraviges, skal myndigheden på baggrund af sagen og ansøgers supplerende oplysninger foretage en høring af Miljøministeriet.
Materialet til høringen af ministeriet skal indeholde:
– Redegørelse for, at alle betingelser for fravigelse er opfyldt, herunder omfanget af skade i Natura 2000-området, og at der ikke er rimelige alternativer.
– Udkast til tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 3.
– Miljøkonsekvensrapport, som har været i høring efter miljøvurderingsloven § 35, stk. 1, nr. 3.
– Konsekvensvurdering efter § 4 i kysthabitatbekendtgørelsen, som er udarbejdet efter bekendtgørelsens § 4, stk. 3. Konsekvensvurderingen kan indgå som et bilag i miljøkonsekvensrapporten.
– Oplysninger om, hvilke kompenserende foranstaltninger, der påtænkes gennemført. Disse skal være på plads, inden projektet fysisk etableres, og skaden på Natura 2000-området sker. Eventuelle vilkår til de kompenserende foranstaltninger skal fremgå af udkast til tilladelse efter kystbeskyttelsesloven.
– Evt. skema, der redegør for, at fravigelsesbetingelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, er opfyldt8
Det er vigtigt, at alle betingelser er opfyldt.
I forhold til Natura 2000-områder, der indeholder prioriterede naturtyper eller dyre- eller plantearter kan fravigelsen kun ske, når der foreligger bydende nødvendige hensyn til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter indhentning af udtalelse fra Europa-Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser. Det er Miljøministeriet, der indhenter udtalelsen fra Europa-Kommissionen.
Som det fremgår af listen over materiale, der skal indsendes til Miljøministeriet, skal der udfyldes et skema, der redegør for, at fravigelsesbetingelserne i habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, er opfyldt. Myndigheden, der har lavet udkast til afgørelse, sender udkast til udfyldt skema til Miljøministeriet. Det er ikke et krav, at skemaet skal indsendes sammen med høringen. Som udgangspunkt vil det foregå i to tempi. Det vil sige først en afklaring af, om Miljøministeriet er enig i, at betingelserne for fravigelse opfyldt. Derefter en forelæggelse for Kommissionen til udtalelse, hvis der foreligger en prioriteret naturtype. Såfremt der ikke foreligger en prioriteret naturtype, er det alene en orientering.
Myndigheden træffer afgørelse om fravigelse efter høring af Miljøministeriet, jf. kysthabitatbekendtgørelsens § 6, stk. 4. Af ministeriets høringssvar vil det fremgå, hvorvidt ministeriet har indvendinger imod fravigelsen, herunder om kommunen bør give tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 3.
Efter myndigheden har truffet afgørelse om fravigelse og evt. har givet tilladelse til projektet efter kystbeskyttelseslovens § 3, orienteres Miljøministeriet, som orienterer EU-Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger, der træffes efter bekendtgørelsens § 6, stk. 3, jf. § 6, stk. 5.
Kommunens afgørelse om fravigelse vil kunne påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Klagefristen er 4 uger. Kommunerne kan i forbindelse med kommunale fællesprojekter, og når der foreligger et særligt tilfælde, ansøge miljøministeren om at afskære klageadgangen. Dette er muligt for afgørelser, der træffes efter kysthabitatbekendtgørelsen, miljøvurderingsloven og kystbeskyttelsesloven. Erhvervsministeren har samme mulighed ift. planloven. Særligt tilfælde betyder, at der skal foreligge særlige kvalificerede samfundsmæssige hensyn.
Forudsætninger for fravigelse
a) Hvad er bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser
Habitatdirektivet indeholder ikke en præcis definition på, hvad der kan betragtes som bydende nødvendige samfundsinteresser. De konkrete sager, der har været for EU-domstolen eller har været forelagt Europa-Kommissionen til udtalelse, har typisk været store nationale anlægsprojekter (motorveje, lufthavne, broer).
Projekter, der har til sigte at beskytte grundlæggende værdier, herunder offentlighedens sikkerhed, kan også betragtes som bydende nødvendige hensyn.
EU-domstolen har anlagt en meget restriktiv fortolkning af fravigelsesbestemmelsen, som Kommissionen i sin vejledning om artikel 6, stk. 49, har givet følgende fortolkning af:
”Kortsigtede økonomiske interesser eller andre interesser, som kun kan have fordele for samfundet på kort sigt, vil ikke være tilstrækkelige til at opveje de i direktivet beskyttede langsigtede bevaringsinteresser”
Kommissionen har i samme anledning fortolket, at der med bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser kan henvises til foranstaltninger, ”der tager sigte på at beskytte grundlæggende værdier for borgernes liv (helbred, sikkerhed, miljø)”.
Kommissionen har i forbindelse med en konkret sag, der fortsat er uafklaret, mundtlig givet udtryk for, at hensynet til langsigtet at kystbeskytte flere ejendomme formentlig kan opfylde betingelserne for bydende nødvendige samfundsmæssige hensyn, men at det er en konkret vurdering, der skal foretages sag for sag, og skal begrundes. Større kystbeskyttelsesforanstaltninger kan dermed være omfattet af begrebet, hvis der er væsentlige samfundsmæssige værdier og sikkerhed for befolkningen på spil. Kystbeskyttelse vil således også efter omstændighederne kunne betragtes som hensyn til den offentlige sikkerhed i sager, hvor der måtte være prioriterede arter eller naturtyper til stede. I Danmark har der været et eksempel på en fravigelsessag i forbindelse med et kommunalt fællesprojekt i Roskilde Kommune. Formålet med projektet var at beskytte 501 ejendomme mod oversvømmelser, hvor dele af området tidligere har været oversvømmet. Projektet vil medføre et samlet permanent tab på 0,006% af ikke prioriteret habitatnatur. Der er er givet tilladelse til projektet, og Kommissionen er orienteret om sagen, men er ikke vendt tilbage med eventuelle bemærkninger.
b) Alternativer
Der skal foretages en vurdering af, om der er relevante alternativer til et kystbeskyttelsesprojekt, som ikke vil medføre skade af arter og naturtyper i et Natura 2000-område. Alternativerne skal vurderes med samme grundighed som projektforslaget, eventuelle påvirkninger skal dokumenteres, og den mindst skadelige løsning skal i givet fald vælges.
Vurderingen af mulige alternativer i en konkret sag må foretages på baggrund af egnetheden til at sikre ejendommene, infrastruktur mv. og dermed kystlinjen. Hvis der f.eks. er to metoder med samme effekt på naturtyper eller arter i forhold til at opfylde formålet med projektet, kan de betragtes som ligeværdige i forhold til vurderingen af alternativer.
For at opnå samme beskyttelse skal alternativerne vurderes ud fra samme sikkerhedsniveau og levetid, som der er fastsat i hovedforslaget.
c) Kompenserende foranstaltninger
Hvis det besluttes at fravige beskyttelsen, skal eventuel skade på en naturtype eller art opvejes med kompenserende foranstaltninger. Det kan f.eks. ske i form af supplerende udpegning af Natura 2000-områder med naturtyper eller levesteder, genopretning af tilsvarende natur inden for eksisterende udpegede områder el.lign.
Den enkleste måde at tilvejebringe kompenserende arealer er ved at finde tilsvarende arealer, der kan udpeges til erstatning for det areal, der lider skade som følge af en fravigelse.
De kompenserende foranstaltninger skal ikke være iværksat før, der kan gives en tilladelse, dvs. de kan etableres parallelt med eller efterfølgende, men de skal være på plads, inden tilladelsen udnyttes og projektet fysisk etableres og skaden på Natura 2000-området sker.
Udpegning af erstatningsarealer som kompenserende foranstaltninger forudsætter et bindende tilsagn til Kommissionen herom fra miljøministeren, der er ansvarlig for udpegningen.
Afhængig af det konkrete projekt kan en habitatnaturtype i særlige tilfælde kompenseres med en anden, når det fysisk ikke er muligt at kompensere med den naturtype, der bliver skadet. Det fremgår af habitatvejledningen, at kompensationsforanstaltninger kan foretages inden for det Natura 2000-område, der påvirkes, eller i et andet Natura 2000-område. Det skal dog tilstræbes, at kompensationen sker så tæt på skaden som muligt for at underbygge, at sammenhængen i Natura 2000-netværket bevares.
d) Orientering af Europa-Kommissionen
Når der fraviges efter artikel 6, stk. 4, skal Kommissionen orienteres og i visse sager vedrørende prioriterede arter eller naturtyper også høres.
Orienteringen skal redegøre for de gennemførte vurderinger og begrunde, at fravigelsen opfylder betingelserne.
Direktivet stiller ikke krav om, hvornår orienteringen skal ske. Kommissionens stillingtagen til orienteringen er ikke en forudsætning for at færdiggøre de nationale tilladelsesprocedurer, men ud fra loyalitetsbetragtninger og risiko for underkendelse, kan det være en god ide at afklare, om Kommissionen evt. har bemærkninger. Ved prioriterede arter og naturtyper, hvor der skal indhentes en udtalelse fra Kommissionen, fordi beskyttelsen fraviges af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, skal denne afventes.
Bilag IV-Arter
Processen for at vurdere et projekts påvirkning på bilag IV-arter er lidt forskellig fra processen, der gælder for habitatvurderinger. Når en art også er på udpegningsgrundlaget for et Natura 2000-område, følges processen som for habitatvurderingen.
I forhold til bilag IV-arterne er der ikke krav om høring og udarbejdelse af en konsekvensvurdering, men i forbindelse med høring efter kysthabitatbekendtgørelsens § 4, stk. 1, af berørte myndigheder i forhold til eventuelle påvirkninger af Natura 2000-områder, kan der med fordel også indhentes evt. oplysninger om bilag IV-arter. Alternativt kan der indhentes oplysninger ifm. høringen efter miljøvurderingsreglerne. Høringssvarene kan bidrage til, at myndigheden tilvejebringer de tilstrækkelige oplysninger til vurdering af, hvorvidt et kystbeskyttelsesprojekt enten beskadiger yngle- eller rasterområder for bilag-IV-arter eller ødelægger de særligt beskyttede plantearter, jf. § 7 i kysthabitatbekendtgørelsen. Såfremt der er risiko for at beskadige eller ødelægge, kan der som udgangspunkt ikke gives tilladelse.
Myndigheden kan dog fravige dette udgangspunkt, når visse forudsætninger er til stede, jf. § 8 efter kysthabitatbekendtgørelsen. Betingelserne er:
Fravigelsen ikke hindrer, at den pågældende bestands bevaringsstatus opretholdes i dens naturlige udbredelsesområde.
Der ikke findes andre tilfredsstillende løsninger.
Fravigelse kan kun ske i de situationer, hvor det ansøgte har til formål at
a) beskytte vilde dyr og planter og bevare naturtyperne,
b) forhindre alvorlig skade, navnlig på afgrøder, besætning, skove, fiskeri, vand og andre former for ejendom,
c) sikre hensyn til den offentlige sundhed og sikkerhed eller af andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social og økonomisk art, og hensyn til væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller
d) fremme forskning og undervisning, genopretning af en bestand, genudsætning af disse arter og opdræt med henblik herpå, herunder kunstig opformering af planter.
Myndighedens afgørelse om fravigelse kan først ske efter høring af Miljøministeriet. Med undtagelse af konsekvensvurderingen, så vil materialet, som skal udarbejdes til ministeriet, svare til det, der fremgår ovenfor under ”Trin 3 – Fravigelse”. Miljøministeriet modtager også en kopi af tilladelsen til kystbeskyttelse og orienterer EU-Kommissionen om fravigelsen.
Officielle noter
1 § 3 i bekendtgørelse nr. 654 af 19. maj 2020 om administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter for så vidt angår kystbeskyttelsesforanstaltninger samt etablering og udvidelse af visse anlæg på søterritoriet (Kysthabitatbekendtgørelsen)
2 Habitatvejledningen, Vejledning til bekendtgørelse nr. 1595 af 6. december 2018 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter, Miljøstyrelsen, Miljøministeriet, december 2020. https://www2\. mst.dk/Udgiv/publikationer/2020/12/978-87-7038-248-9.pdf, afsnit 4.7.2
3 Bekendtgørelse nr. 1595 af 6. december 2018 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter
4 Meddelse fra Kommissionen (2021), Vejledning om streng beskyttelse af dyrearter af fællesskabsbetydning i henhold til habitatdirektivet
5 Meddelelse fra Kommissionen (2021), Vurdering af planer og projekter i forbindelse med Natura 2000-lokaliteter - Metodisk vejledning om artikel 6, stk. 3 og 4, i habitatdirektivet 92/43/EØF
6 Se habitatvejledning, afsnit 4.3
7 Eksempel på afgørelse, der vedrørte klage over afgørelse om konsekvensvurdering: NMK-450-00045, https://mfkn.naevneneshus.dk/afgoerelse/6b4e9cc5-d4d0-4090-8118-889797a1b67a? highlight=kystbeskyttelse%20konsekvensvurdering%20odsherred
8 Skema til indsendelse af oplysninger til Europa Kommissionen i medfør af habitatdirektives artikel 4, stk. 4 (https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/guidance\_en. htm)
9 Meddelelse fra Kommissionen, Forvaltning af Natura 2000-lokaliteter – Bestemmelser i artikel 6 i habitatdirektivet 92/43/EØF, Bilag III i artikel 6 vejledning, https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/art6/Provisions\_Art\_6\_nov\_2018\_da. pdf, side 61
