Udlændingeloven § 26b

Efter udlændingelovens § 26 b kan udvisning af en udlænding, som er omfattet af EU-reglerne, kun ske i overensstemmelse med de principper, der efter EU-reglerne gælder for begrænsning af retten til fri bevægelighed.

I praksis indebærer den EU-retlige beskyttelse, at når det er konstateret, at betingelserne for udvisning i udlændingelovens kapitel 4 er opfyldt, skal der foretages en samlet og konkret vurdering af de begrænsninger i adgangen til at udvise, der følger af EU-retten.

De EU-regler, der gælder for begrænsning af retten til fri bevægelighed, findes i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (opholdsdirektivet). Direktivet fastsætter i kapitel VI betingelserne for, at en medlemsstat med henvisning til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed kan begrænse retten til indrejse og ophold for unionsborgere og deres familiemedlemmer.

Disse bestemmelser er i dag gennemført ved bekendtgørelse nr. 1457 af 6. oktober 2020 om ophold i Danmark for udlændinge, der er omfattet af Den Europæiske Unions regler om fri bevægelighed (EU-opholdsbekendtgørelsen).

Der henvises til gennemgangen af de relevante bestemmelser i opholdsdirektivet i pkt. 2.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det foreslås, at udlændingelovens § 26 b nyaffattes.

Med nyaffattelsen indarbejdes opholdsdirektivets bestemmelser om ud- og afvisning i udlændingeloven.

Den foreslåede nyaffattelse af § 26 b vil indholdsmæssigt svare til den gældende § 26 b og de tilsvarende bestemmelser i bekendtgørelse nr. 1457 af 6. oktober 2020 om ophold i Danmark for udlændinge, der er omfattet af Den Europæiske Unions regler om fri bevægelighed, og nyaffattelsen indebærer dermed ikke ændringer af gældende ret.

Den foreslåede bestemmelse i § 26 b vil omfatte unionsborgere og statsborgere i EØS-lande og Schweiz samt deres familiemedlemmer uanset nationalitet. Der henvises i øvrigt til pkt. 2.2.1.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det foreslås i § 26 b, stk. 1, at udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kun kan udvises, hvis deres personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og udvisning sker af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, jf. dog det foreslåede stk. 2 og 3. Udvisningen skal være proportional, og ved vurderingen heraf må forhold, der ikke vedrører den individuelle sag, eller hensyn, som tjener generalpræventive eller økonomiske formål, ikke indgå. En tidligere straffedom vil ikke i sig selv begrunde en afgørelse om udvisning.

Bestemmelsen vil indarbejde opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1 og 2, i udlændingeloven.

Det følger af den foreslåede § 26 b, stk. 1, at det vil være en grundbetingelse for udvisning af udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne, at udvisning sker af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.

Ifølge EU-Domstolens retspraksis kan enhver lovovertrædelse i princippet være omfattet af begrebet ”den offentlige orden”. Se f.eks. Jipa, (C-33/07) præmis 23, og den deri nævnte retspraksis, og CS (C-304/14), præmis 38.

Begrebet ”den offentlige orden” er således i udgangspunktet bredt. Begrebet ”offentlig sikkerhed” er snævrere end begrebet offentlig orden, og derfor skal der som udgangspunkt mere til for at statuere, at en adfærd er i strid med den offentlige sikkerhed. En adfærd eller handling vil derfor kunne anses for at være i strid med den offentlige orden uden at være i strid med den offentlige sikkerhed. Der henvises herom til pkt. 2.2.1.4.1 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Udover, at udvisningen skal være begrundet i hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, følger det af den foreslåede § 26 b, stk. 1, at det vil være en grundbetingelse for udvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne, at deres personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, som berører en grundlæggende samfundsinteresse.

Den trusselsvurdering, der vil skulle foretages i medfør af den foreslåede bestemmelse, er toleddet. Der vil for det første skulle foretages en konkret bedømmelse af, om den pågældendes personlige adfærd kan anses for at udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, og for det andet, om truslen berører en grundlæggende samfundsinteresse.

Ifølge fast retspraksis er vurderingen af den personlige adfærd i almindelighed ensbetydende med en vurdering af, om den pågældende vil være tilbøjelig til fortsat at udvise en sådan adfærd i fremtiden, jf. herved f.eks. P. I. (C-348/09), præmis 30.

At truslen skal være ”umiddelbar” indebærer et krav om aktualitet, hvilket i almindelighed antages at indebære, at truslen vil skulle foreligge på det tidspunkt, hvor afgørelsen om udvisning træffes eller efterprøves.

Af begrundelsen for en afgørelse om udvisning vil det derfor skulle fremgå, hvordan den pågældendes handlinger eller adfærd i det konkrete tilfælde udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse, og om det på den baggrund er sandsynligt, at den pågældende fortsat vil udvise en sådan adfærd i fremtiden (prognose af risikoen for recidiv).

I trusselsvurderingen vil bl.a. karakteren og grovheden af den begåede lovovertrædelse, hyppigheden og antallet af lovovertrædelser, den skade, der er forvoldt ved lovovertrædelsen, graden af den pågældendes personlige medvirken, om kriminaliteten er organiseret, om der er straffritagelsesgrunde, og om der er idømt straf, herunder straffens art og varighed, skulle indgå.

Der vil tillige skulle tages hensyn til den tid, der er gået, siden den pågældende handling blev begået, og til personens efterfølgende adfærd, herunder om denne adfærd vidner om, at den pågældende fortsat må antages at udgøre en trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse. Dette vil bl.a. være relevant i gentagelsestilfælde eller i tilfælde, hvor den pågældende har siddet fængslet. Er der er tale om gentagen, men mindre alvorlig kriminalitet, som ikke har ført til udvisning, og er der forløbet længere tid, siden den blev begået, vil det tale for, at den pågældendes adfærd ikke udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel.

Selvom konstateringen af en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, i almindelighed forudsætter en vurdering af, at den pågældende vil være tilbøjelig til fortsat at udvise den pågældende adfærd, som udgør en sådan trussel, kan det også tænkes, at det begåede forhold i sig selv opfylder trusselsbetingelsen. Myndigheder og domstole vil derfor efter en konkret og individuel vurdering kunne nå frem til, at en handling eller adfærd – uafhængigt af risikoen for recidiv – er af så alvorlig karakter, at den i sig selv kan begrunde udvisning, f.eks. i tilfælde af manddrab eller forsøg på manddrab eller lignende meget alvorlig kriminalitet.

Forhold, der ikke vedrører den individuelle sag, eller hensyn, der tjener generalpræventive formål, vil ikke kunne indgå ved afgørelsen om udvisning. Der vil derfor ikke kunne træffes afgørelse om udvisning med henblik på f.eks. at statuere et eksempel.

Ved trusselsvurderingen skal der for det andet tages stilling til, om der i det konkrete tilfælde er tale om en grundlæggende samfundsinteresse, som det er nødvendigt at beskytte af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.

Ved grundlæggende samfundsinteresse må i almindelighed forstås værtsmedlemsstatens grundlæggende samfundsinteresse. Selvom medlemsstaterne har en vis frihed ved fastlæggelsen af, hvad der vil udgøre en grundlæggende samfundsinteresse, indebærer kravet, at ikke enhver lovovertrædelse vil kunne begrunde en afgørelse om udvisning under påberåbelse af hensynet til at beskytte den offentlige orden eller sikkerhed.

På den baggrund er det Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse, at mindre forseelser ikke i sig selv vil kunne begrunde ud- og afvisning af udlændinge omfattet af EU-reglerne. Som et eksempel på en lovovertrædelse, der ikke kunne begrunde, at hensynet til at beskytte den offentlige orden i henhold til opholdsdirektivets artikel 27 og 28, kan påberåbes, kan henvises til Bajratari, (C-93/18), præmis 49-52, om beskæftigelse, der var udøvet ulovligt uden den nødvendige opholds- og arbejdstilladelse.

Ved den konkrete stillingtagen til, om trusselsbetingelsen er opfyldt, vil der efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse som udgangspunkt være en formodning for, at kriminalitet, som straffes med hjemmel i straffeloven, angår og afspejler en grundlæggende samfundsinteresse. Uden yderligere støttepunkter omfatter formodningen ikke delikter, som er undergivet privat påtale eller betinget offentlig påtale.

Som eksempler på sager, hvor Højesteret ud fra en samlet vurdering fandt, at trusselsbetingelsen ikke var opfyldt, og at adfærden ikke berørte en grundlæggende samfundsinteresse, kan nævnes Højesterets dom af 31. marts 2011 og gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2011, side 1794 (husfredskrænkelse) og Højesterets dom af 31. marts 2011 og gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2011, side 1800 (opbrydning af cykellås). Der henvises i øvrigt til pkt. 2.2.1.4.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det bemærkes, at der også i særlovgivningen vil kunne være delikter, som kan være udtryk for en grundlæggende samfundsinteresse. Her vil den strafferamme, der er knyttet til særlovsovertrædelsen, samt den konkret idømte straf have væsentlig betydning for vurderingen af, om en grundlæggende samfundsinteresse berøres.

I Højesterets dom af 17. november 2021 gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2022, side 406, fandt Højesteret således, at en unionsborger, der havde gjort sig skyldig i overtrædelse af færdselslovens § 53, stk. 1, ved at have udøvet spirituskørsel med en promille på 3,04, for hvilket han blev idømt en fængselsstraf på 20 dage, ved sin adfærd udgjorde en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berørte en grundlæggende samfundsinteresse (færdselssikkerheden).

I overensstemmelse med opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, 2. pkt., foreslås det i § 26 b, stk. 1, at der ikke må lægges økonomiske betragtninger til grund ved afgørelsen om udvisning.

Det følger endvidere af den foreslåede bestemmelse, at en tidligere straffedom ikke i sig selv vil kunne begrunde en afgørelse om udvisning.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med bl.a. forbuddet mod automatiske afgørelser uden individuel vurdering og aktualitetskravet i trusselsvurderingen.

EU-Domstolen har fastslået, at en tidligere straffedom som udgangspunkt kun kan få betydning i det omfang de omstændigheder, som har ført til domfældelsen, er udtryk for et personligt forhold, der indebærer en aktuel trussel mod den offentlige orden, jf. Bouchereau, (33/77), præmis 27 og 28. Udvisning kan således ikke være en automatisk følge af en straffedom, og der skal altid foretages en individuel vurdering af den personlige adfærd, jf. f.eks. Calfa, (C-348/96). Det gælder også i tilfælde, hvor et tidligere begået strafbart forhold har en så alvorlig karakter, at det i sig selv kan betragtes som en trussel mod den offentlige orden.

En tidligere straffedom for kriminalitet vil på den baggrund kunne indgå i den konkrete trusselsvurdering, hvis den pågældende begår ny kriminalitet, idet tidligere straffedomme vil kunne tages i betragtning med henblik på vurderingen af risikoen for recidiv, som indgår som en del af trusselsvurderingen. Gentagen kriminalitet, herunder gentagen småkriminalitet, vil på den baggrund tillige kunne tages i betragtning, selvom de enkelte overtrædelser ikke i sig selv vurderes at udgøre en tilstrækkelig alvorlig trussel, jf. EU-Kommissionens 2023-vejledning. Se endvidere i denne retning præmis 28-39 i Polat, (C-349/06).

Det følger af den foreslåede bestemmelse, at hvis det kan fastslås, at grundbetingelsen om, at den personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, er opfyldt, og udvisning er begrundet i hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, skal der tillige foretages en vurdering af, om udvisningen er proportional.

Proportionalitetsvurderingen indebærer, at udvisningsafgørelsen konkret skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål. Det skal således bl.a. undersøges, om der findes alternative foranstaltninger, der er mindre indgribende i den pågældendes udøvelse af retten til fri bevægelighed end udvisning, og som kunne have været lige så effektive i forhold til at sikre beskyttelse af den påberåbte grundlæggende samfundsinteresse.

Der skal i forlængelse heraf foretages en afvejning mellem på den ene side beskyttelsen af den grundlæggende samfundsinteresse, der kan begrunde en udvisning, og på den anden side de interesser hos den pågældende, der vedrører dennes udøvelse af retten til fri bevægelighed og ophold i egenskab af unionsborger og retten til respekt for privatliv og familieliv. Der henvises til bemærkningerne til det foreslåede stk. 4 nedenfor og til pkt. 2.2.1.4.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Det foreslås i § 26 b, stk. 2, at udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, og som efter 5 års uafbrudt lovligt ophold her i landet har opnået ret til tidsubegrænset ophold, ikke må udvises i henhold til det foreslåede stk. 1, medmindre det er begrundet i alvorlige hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.

Den foreslåede bestemmelse vil gennemføre opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2.

Det følger af den foreslåede bestemmelse, at unionsborgere og deres familiemedlemmer har en øget beskyttelse mod udvisning, når de efter 5 års uafbrudt lovligt ophold i Danmark har opnået ret til tidsubegrænset ophold.

Efter den foreslåede bestemmelse vil det være en betingelse for beskyttelse mod udvisning, at retten til tidsubegrænset ophold i Danmark er opnået på tidspunktet for den udviste adfærd (dvs. på gerningstidspunktet). Det er uden betydning, efter hvilken bestemmelse i opholdsdirektivet, den tidsubegrænsede opholdsret er opnået.

Reglerne om ret til tidsubegrænset ophold for unionsborgere og deres familiemedlemmer følger af opholdsdirektivets kapitel IV, artikel 16-18. Bestemmelserne er gennemført i dansk ret ved EU-opholdsbekendtgørelsens kapitel 4, §§ 18-20.

Udgangspunktet er, at unionsborgere, der har haft lovligt ophold i værtsmedlemsstaten 5 år i træk i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i opholdsdirektivet, har ret til tidsubegrænset ophold. Tilsvarende gælder for familiemedlemmer, der ikke er unionsborgere, men som 5 år i træk har boet sammen med unionsborgeren, jf. direktivets artikel 16, stk. 1 og 2.

Vedrørende fortolkningen af ”lovligt har haft ophold”, følger det af EU-Domstolens dom af 21. december 2011 i de forenede sager C-424/10 og C-425/10, Ziolkowski m.fl., at et ophold i henhold til en medlemsstats nationale ret, som ikke opfylder betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, ikke betragtes som lovligt ophold i henhold til opholdsdirektivets artikel 16, stk. 1. Det betyder, at en opholdsperiode, der opfylder betingelserne for lovligt ophold i henhold til dansk national ret, men som ikke opfylder betingelserne i opholdsdirektivets artikel 7, ikke kan indgå i beregningen af de 5 års ophold, der kræves for at opnå tidsubegrænset ret til ophold efter opholdsdirektivets artikel 16. Det kunne eksempelvis være en tredjelandsstatsborger, der har haft et forudgående ophold i Danmark efter nationale regler, og som efterfølgende bliver familiemedlem til en unionsborger og dermed opnår rettigheder i henhold til opholdsdirektivet. Omvendt kan opholdsperioder, som opfylder betingelserne for lovligt ophold i henhold til dansk ret, og som (også) opfylder betingelserne for lovligt ophold i opholdsdirektivets artikel 7, indgå i beregningen. Den foreslåede § 26 b, stk. 2, skal fortolkes på tilsvarende vis.

I forhold til betydningen af perioder af fravær fra værtsmedlemsstaten henvises til pkt. 2.2.1.4.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

EU-Domstolen har endvidere forholdt sig til perioder med afsoning og fastslået, at sådanne perioder ikke kan anses for at være lovligt ophold i opholdsdirektivets forstand og ikke kan medregnes med henblik på erhvervelse af retten til tidsubegrænset ophold, og at sådanne perioder afbryder opholdets uafbrudte karakter med hensyn til denne erhvervelse, jf. Onuekwere, (C-378/12), og M. G., (C-400/12).

Den 5-årige periode, der kræves for at opnå ret til tidsubegrænset ophold, løber fra tidspunktet for den pågældendes lovlige ophold i værtsmedlemsstaten, og retten til tidsubegrænset ophold skal være opnået på det tidspunkt, hvor handlingen eller kriminaliteten begås (dvs. på gerningstidspunktet).

Udlændinge omfattet af EU-reglerne vil kunne have opnået ret til tidsubegrænset ophold, selvom der ikke er ansøgt herom, og selvom et registreringsbevis eller et opholdskort ikke er udstedt. Retten til tidsubegrænset ophold er således resultatet af en faktuel situation, og udstedelsen af et registreringsbevis eller et opholdskort er konstaterende og ikke retsstiftende.

Efter den foreslåede § 26 b, stk. 2, vil der kun kunne ske udvisning, hvis det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed. Dette indebærer, at der stilles skærpede krav til arten og grovheden af den handling, der skal begrunde udvisningen, herunder til begrundelsen for nødvendigheden og proportionaliteten af udvisningen i det konkrete tilfælde.

Der henvises i øvrigt til pkt. 2.2.1.2.5 i lovforslagets almindelige bemærkninger, og de deri nævnte domme fra Højesteret gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2020, side 132, og Ugeskrift for Retsvæsen 2021, side 4769 (dissens).

Det foreslås i § 26 b, stk. 3, at udlændinge, der er statsborgere i et land, der er tilsluttet Den Europæiske Union eller er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, jf. udlændingelovens § 2, stk. 1, ikke må udvises i henhold til stk. 1, medmindre det er bydende nødvendigt af hensyn til den offentlige sikkerhed, når de pågældende 1) har haft lovligt ophold her i landet i de 10 forudgående år, eller 2) er mindreårige, med undtagelse af tilfælde, hvor udvisningen er nødvendig af hensyn til barnets tarv som fastlagt i De Forenede Nationers konvention af 20. november 1989 om barnets rettigheder.

Den foreslåede bestemmelse vil gennemføre opholdsdirektivets artikel 28, stk. 3.

Den foreslåede bestemmelse vil i modsætning til de foreslåede stk. 1 og 2 kun omfatte unionsborgere (og ikke tredjelandsfamiliemedlemmer til unionsborgere), og udvisning vil alene kunne begrundes i hensynet til den offentlige sikkerhed (og ikke i hensynet til den offentlige orden).

Den foreslåede bestemmelse vil give unionsborgere en betydelig stærkere beskyttelse mod udvisning end de foreslåede stk. 1 og 2, idet der alene vil kunne træffes afgørelse om udvisning, hvis udvisningen er ”bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed”, hvilket er et væsentligt strengere krav end ”alvorlige hensyn” i den foreslåede stk. 2.

I Tsakouridis, (C-145/09) forholdt EU-Domstolen sig således til begrebet bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed og fastslog, at begrebet forudsætter, ikke blot eksistensen af en trussel mod den offentlige sikkerhed, men ligeledes at en sådan trussel er endog særligt alvorlig, jf. præmis 41. Af samme doms præmis 46-47 fremgår, at handel med narkotika begået i en organiseret bande kan udgøre en trussel af denne karakter, idet der er tale om en vidtforgrenet kriminalitetstype med betydelige økonomiske og operationelle midler, som meget ofte har grænseoverskridende forbindelser, og som kan have et sådant niveau, at den direkte truer roen og den fysiske sikkerhed hos befolkningen som helhed eller hos en stor del heraf.

I P. I. (C-348/09) præmis 28 og 33 udtalte EU-Domstolen endvidere, at det er tilladt medlemsstaterne at anse de lovovertrædelser, der er opregnet i TEUF artikel 83, stk. 1, andet afsnit, for at indebære et særligt alvorligt indgreb i en grundlæggende samfundsinteresse, der kan udgøre en direkte trussel mod befolkningens tryghed og fysiske sikkerhed, og dermed være omfattet af begrebet ”bydende nødvendig af hensyn til den offentlige sikkerhed”. Sådanne lovovertrædelser kan begrunde en udvisning, hvis de er begået på en måde, som er af særlig grov karakter.

Der henvises i TEUF artikel 83, stk. 1, andet afsnit, til terrorisme, menneskehandel og seksuel udnyttelse af kvinder og børn, ulovlig narkotikahandel, ulovlig våbenhandel, hvidvaskning af penge, korruption, forfalskning af betalingsmidler, edb-kriminalitet og organiseret kriminalitet som kriminalitet af særlig grov karakter.

Det følger heraf, at udvisning af unionsborgere, som er omfattet af den foreslåede § 26 b, stk. 3, vil kunne ske på baggrund af bl.a. de kriminalitetsformer, der er nævnt i TEUF artikel 83, stk. 1, idet bestemmelsen ifølge sin ordlyd ikke er udtømmende. Andre kriminalitetstyper end dem, der er nævnt i TEUF artikel 83, stk. 1, vil således også kunne føre til udvisning af en person omfattet af den foreslåede bestemmelse, jf. herved Højesterets dom af 19. juni 2019 og gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2019, side 3197.

Det foreslås i § 26 b, stk. 3, nr. 1, at det er en betingelse for at være omfattet af beskyttelsen, at unionsborgeren har haft lovligt ophold her i landet i de 10 forudgående år.

Det betyder, at unionsborgeren vil skulle have opholdt sig i Danmark i de 10 år, der går forud for afgørelsen om udvisning.

En unionsborger vil kun kunne påberåbe sig beskyttelsen efter den foreslåede bestemmelse, hvis den pågældende først har opnået ret til tidsubegrænset ophold, og dermed opfylder betingelsen for den i den foreslåede § 26 b, stk. 2, nævnte beskyttelse.

I modsætning til den 5-årige periode, der kræves for at opnå ret til tidsubegrænset ophold, og som løber fra tidspunktet for den pågældendes lovlige ophold i værtsmedlemsstaten, beregnes 10-års perioden ved at regne tilbage fra datoen for afgørelsen om udvisning.

Det indebærer, at kravet om 10 års forudgående ophold i henhold til opholdsdirektivet ikke nødvendigvis er opfyldt, selvom der er gået mere end 10 år fra indrejsen, og der er opnået tidsubegrænset opholdsret, idet den 10-årige periode i princippet ikke må være afbrudt. Har unionsborgeren haft et eller flere ophold uden for Danmark i løbet af de 10 forudgående år, vil der skulle foretages en konkret vurdering af, om den pågældende er omfattet af den foreslåede stk. 3.

Om denne vurdering har EU-Domstolen udtalt, at der i hvert enkelt tilfælde skal tages hensyn til alle relevante forhold, navnlig varigheden af hver af den pågældendes fravær fra værtsmedlemsstaten, den samlede varighed og hyppigheden af disse fravær samt grunde, der har fået den pågældende til at forlade medlemsstaten, og på grundlag af hvilke det kan fastslås, om disse fravær indebærer, at centrum for den pågældendes personlige, familiemæssige eller erhvervsmæssige interesser er flyttet til en anden stat, jf. Tsakouridis (C-145/9), præmis 32 og 33.

I forhold til betydningen af perioder med afsoning følger det af EU-Domstolens retspraksis, jf. M. G., (C-400/12), præmis 32ff., at sådanne perioder ikke skal tages regnes med ved opgørelsen af, om den øgede beskyttelse i den foreslåede § 26 b, stk. 3, nr. 1, er opnået, og at sådanne perioder i princippet afbryder opholdets uafbrudte karakter, således at 10-årsperioden begynder forfra efter endt afsoning. Selvom dette er udgangspunktet, har EU-Domstolen dog tillige fastslået, at der – med henblik på at afgøre, om sådanne perioder har medført, at den integrationsmæssige tilknytning til værtsmedlemsstaten, som tidligere er opnået, er blevet brudt, således at den pågældende ikke længere er omfattet af den beskyttelse, der er sikret ved denne bestemmelse – skal foretages en samlet vurdering af personens situation på det tidspunkt, hvor spørgsmålet om udvisning opstår. I forbindelse med denne samlede vurdering vil perioderne med afsoning skulle indgå sammen med alle de i hvert enkelt tilfælde relevante forhold, herunder i givet fald den omstændighed, at den pågældende person har haft ophold i værtsmedlemsstaten i 10 år forud for sin afsoning. Endvidere vil bl.a. styrken af den integrationsmæssige tilknytning, der er opnået til værtsmedlemsstaten før den pågældendes afsoning, karakteren af den overtrædelse, der danner grundlag for den idømte fængselsstraf, og de omstændigheder, hvorunder overtrædelsen blev begået, såvel som den pågældendes opførsel i afsoningsperioden, kunne tages i betragtning.

Det foreslås i § 26 b, stk. 3, nr. 2, at mindreårige unionsborgere, med undtagelse af tilfælde, hvor udvisningen er nødvendig af hensyn til barnets tarv som fastlagt i De Forenede Nationers konvention af 20 november 1989 om barnets rettigheder, kun kan udvises efter det foreslåede stk. 1, hvis det er bydende nødvendigt af hensyn til den offentlige sikkerhed.

For mindreårige unionsborgere vil således gælde, at beskyttelsen mod udvisning ikke er betinget af et forudgående lovligt ophold på 10 år, og ej heller er betinget af, at den mindreårige har opnået tidsubegrænset opholdstilladelse. Det må antages, at unionsborgeren skal være mindreårig på afgørelsestidspunktet for være omfattet af beskyttelsen.

Det foreslås i § 26 b, stk. 4, at der, inden der træffes afgørelse om udvisning i henhold til stk. 1, navnlig skal tages hensyn til varigheden af den pågældendes ophold her i landet, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, den pågældendes sociale og kulturelle integration her i landet og tilknytning til hjemlandet.

Den foreslåede bestemmelse vil gennemføre opholdsdirektivets artikel 28, stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse skal ses i tæt sammenhæng med den foreslåede § 26 b, stk. 1, hvorefter udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kun vil kunne udvises, hvis deres personlige adfærd udgør en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse, og udvisning sker af hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Der vil således efter det foreslåede stk. 1, skulle foretages en proportionalitetsvurdering, hvorefter udvisningen skal være egnet til at sikre virkeliggørelsen af det formål, der forfølges med udvisningen, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål. Der henvises herom til bemærkningerne til det foreslåede stk. 1.

Den foreslåede bestemmelse i stk. 4, medfører, at der, før der træffes afgørelse om udvisning med begrundelse i den offentlige orden eller sikkerhed, ud over proportionalitetsvurderingen efter det foreslåede stk. 1, tillige navnlig vil skulle tages hensyn til varigheden af den pågældendes ophold her i landet, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation, den pågældendes sociale og kulturelle integration her i landet og tilknytning til hjemlandet.

Ved vurderingen af, om der skal gennemføres begrænsninger i retten til indrejse og ophold, herunder om betingelserne for udvisning er opfyldt, vil der således dels efter det foreslåede stk. 1 skulle foretages en afvejning af, om hensynet til de grundlæggende samfundsinteresser kan begrunde et indgreb i retten til fri bevægelighed, dels efter det foreslåede stk. 4 skulle foretages en vurdering af, hvilke individuelle forhold der taler henholdsvis for eller imod udvisning.

Opregningen i det foreslåede stk. 4 er ikke udtømmende.

Det fremgår af EU-Kommissionens 2023-vejledning, afsnit 13.1.3 om proportionalitetsvurderingen, bl.a., at den pågældendes personlige og familiemæssige forhold skal vurderes nøje for at fastslå, hvorvidt den påtænkte foranstaltning er rimelig og ikke går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det tilsigtede mål, og hvorvidt der kan anvendes mindre strenge foranstaltninger for at nå dette mål. Der fremhæves derefter en række momenter, der skal indgå i vurderingen. Det drejer sig om konsekvenserne af udvisning for personens økonomiske, personlige og familiemæssige situation, herunder for andre familiemedlemmer, som fortsat vil have ret til at opholde sig i værtsmedlemsstaten, hensynet til barnets tarv, hvor store vanskeligheder ægtefællen eller partneren og børnene vil blive mødt af i den berørte persons hjemland, graden af tilknytning til hhv. værtsmedlemsstaten og oprindelsesmedlemsstaten, herunder tilstedeværelsen af slægtninge, besøg i hjemlandet og sprogkundskaber, evt. manglende tilknytning til oprindelsesmedlemsstaten eller værtsmedlemsstaten, f.eks. hvis den pågældende er født i værtsmedlemsstaten eller har boet der fra en tidlig alder, opholdets varighed i værtsmedlemsstaten, da situationen for en turist vil adskille sig fra situationen for en, der har boet i værtsmedlemsstaten i mange år samt alder og helbred.

Varigheden af opholdet indgår som et væsentligt element i vurderingen. At udvisningsbeskyttelsen øges i takt med opholdets varighed følger tillige af de foreslåede § 26 b, stk. 2 og 3, hvorefter der stilles større krav til, hvornår der kan ske udvisning, når en person har opnået tidsubegrænset opholdsret (efter 5 års lovligt ophold) og endnu større krav, hvis den pågældende har haft lovligt ophold i 10 år eller er mindreårig.

Det foreslåede stk. 4 og den deri indeholdte proportionalitetsvurdering vil finde anvendelse i forbindelse med alle udvisningsafgørelser, herunder afgørelser vedrørende personer, der er omfattet af den stærkere beskyttelse i de foreslåede § 26 b, stk. 2 og 3.

EU-Domstolen har i en lang række domme fastslået, at Charteret er bindende for medlemsstaterne ved administrationen af opholdsdirektivet og med henvisning til EU’s Charter artikel 52, stk. 3, bekræftet, at Charterets artikel 7 vedrørende retten til respekt for privatliv og familieliv, indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved EMRK artikel 8, stk. 1, og at Charterets artikel 7 skal gives samme betydning og omfang som EMRK artikel 8, stk. 1, således som denne bestemmelse er blevet fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, jf. bl.a. J. McB., (C-400/10)), præmis 53, O. og S., (C-356/11 og C-357/11), præmis 76 og Coman, (C-673/16), præmis 49.

Der henvises til bemærkningerne til det foreslåede stk. 1 ovenfor og til pkt. 2.2.1.4.4 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Endelig foreslås det i § 26 b, stk. 5, at udlændinge, der er omfattet af EU-reglerne, kun kan udvises af hensyn til den offentlige sundhed, hvis udvisning er begrundet i sygdomme, der ifølge Verdenssundhedsorganisationen er potentielt epidemiske, samt andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, der er truffet nationale beskyttelsesforanstaltninger mod. Sygdomme, der opstår efter de første 3 måneder efter ankomstdatoen, kan ikke begrunde en afgørelse om udvisning. Hensyn, der tjener økonomiske formål, må ikke indgå i vurderingen.

Den foreslåede bestemmelse vil gennemføre opholdsdirektivets artikel 29, stk. 1 og 2.

Den foreslåede bestemmelse vil fastslå, at begrænsning af retten til fri bevægelighed ud over hensyn begrundet i den offentlige orden og den offentlige sikkerhed vil kunne begrundes i hensynet til den offentlige sundhed.

Det fremgår af den foreslåede bestemmelse, at de eneste sygdomme, der vil kunne begrunde foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed, er de sygdomme, der er potentielt epidemiske ifølge relevante instrumenter fra Verdenssundhedsorganisationen, samt andre smitsomme infektionssygdomme eller parasitære sygdomme, for så vidt der er truffet nationale beskyttelsesforanstaltninger.

Udvisning af hensyn til den offentlige sundhed vil således være begrænset til de tilfælde, hvor det internationale samfund er enig om, at der tale om en akut risiko for folkesundheden.

Det følger af det foreslåede stk. 5, 2. pkt., at sygdomme, der opstår mere end tre måneder efter ankomstdatoen, ikke vil kunne begrunde en afgørelse om udvisning. Det betyder, at muligheden for at kunne udvise af hensyn til den offentlige sundhed, vil være tidsmæssigt begrænset til de første tre måneder efter ankomsten på værtsmedlemsstatens område.

Opholdsdirektivet indeholder ikke nærmere vejledning om, hvad der skal forstås ved kravet om, at der skal være truffet beskyttelsesforanstaltninger mod de angivne sygdomme i forhold til egne statsborgere. Det ses heller ikke at være fastlagt i EU-Domstolens praksis, at der skal være parallelitet mellem de begrænsninger, der iværksættes over for udlændinge, som er omfattet af EU-reglerne og de nationale beskyttelsesforanstaltninger.

Det fremgår imidlertid af EU-Domstolens praksis, at medlemsstaterne ikke generelt og uden konkret begrundelse kan begrænse retten til fri bevægelighed og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Begrænsninger i retten til fri bevægelighed er således underlagt et generelt proportionalitetsprincip, hvorefter sådanne begrænsninger skal være egnede, nødvendige og stå i et rimeligt forhold til det hensyn, der forsøges varetaget. Ifølge Domstolens retspraksis, jf. bl.a. Bressol, (C-73/08), præmis 71, påhviler det de nationale myndigheder, som har indført en foranstaltning, der udgør en undtagelse til et EU-retligt princip, i hvert enkelt tilfælde at godtgøre, at foranstaltningen er egnet til at sikre, at det påberåbte mål nås, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt med henblik på at nå dette mål. De hensyn, der kan påberåbes af en medlemsstat, skal derfor ledsages af en analyse af egnetheden og forholdsmæssigheden af den foranstaltning, som medlemsstaten har truffet, såvel som præcise oplysninger til støtte for dens argumentation, jf. i denne retning Leichtle, (C-8/02), præmis 45-46. En sådan analyse skal være objektiv, detaljeret og underbygget med tal og skal ved hjælp af pålidelige, overensstemmende og beviskraftige oplysninger kunne godtgøre, at der rent faktisk foreligger risici for den offentlige sundhed.

Som eksempler på reglernes anvendelse i praksis henvises til pkt. 2.1.1.6 i lovforslagets almindelige bemærkninger og bemærkningerne til nr. 29, hvor Danmarks håndtering af virussen COVID-19 (SARS-CoV-2) i årene 2020-2021 og EU’s praktiske vejledning til grænsevagter (Grænsehåndbogen) er nærmere omtalt.